II SA/Sz 734/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Starosta decyzją z dnia "[...]" na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) uznał P. H. za osobę bezrobotną z dniem 22 marca 2007r., ale odmówił przyznania prawa do zasiłku. Organ I instancji ustalił, że P. H. w dniu rejestracji spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni i dlatego brak jest podstaw do przyznania prawa do zasiłku. P. H. w odwołaniu od tej decyzji wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy "prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, jeżeli okres jej odbywania wynosił co najmniej 240 dni i przypadał w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy". Natomiast na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 241m poz. 2416 ze zm.), za równoznaczne ze spełnieniem obowiązku zasadniczej służby wojskowej jest pełnienie przez poborowych służby w formacjach uzbrojonych niewchodzących w skład Sił Zbrojnych, czyli także w Oddziałach Prewencji Policji. Terminy kierowania poborowych do służby w Policji oraz zwalniania z tej służby określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 listopada 2005r. w sprawie terminów kierowania poborowych do służby w formacjach uzbrojonych niewchodzących w skład Sił Zbrojnych RP oraz zwolnienia z tej służby w 2006r., obejmowały okresy dłuższe niż 240 dni. Dlatego, należy przyjąć, że poborowi zwalniani ze służby w dniu 29 maja 2006r. i następnych (odwołujący się został zwolniony 26 września 2006r.) zachowują prawo do zasiłku dla bezrobotnych na powyższych zasadach, a odmowa przyznania prawa do zasiłku wynika z błędnej interpretacji przepisów przez organ I instancji. Wojewoda decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy, jak wynika to z uzasadnienia decyzji ustalił, że P. H. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. w dniu 22 marca 2006r. i w dniu rejestracji przedłożył świadectwo pracy wystawione przez Komendę Stołeczną Policji z którego wynika, że pełnił służbę kandydacką w Oddziale Prewencji Policji w W. od dnia 1 października 2005r. do dnia 26 września 2006r. Organ I instancji przyznał P. H. status osoby bezrobotnej, gdyż spełniał warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Natomiast odmówił prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ strona nie udokumentowała wymaganego 365 – dniowego okresu zatrudnienia w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji (udokumentowała 361 dni). Organ I instancji do okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji tj. od dnia 22 września 2005r. do dnia 22 marca 2007r., zaliczył stronie cały okres zatrudnienia w Oddziale Prewencji Policji wynoszący 361 dni. P. H. w odwołaniu podniósł, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych powinien otrzymać na podstawie art. 71 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, jeżeli okres jej odbywania wynosił co najmniej 240 dni i przypadał w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. W ocenie organu odwoławczego, przytoczony wyżej przepis nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, jest to bowiem przepis szczególny odnoszący się jedynie do osób, które odbyły zasadniczą służbę wojskową. Oznacza to, że jedynie osoby, które odbyły zasadniczą służbę wojskową mogą po 240 dniach jej odbywania w 18 miesiącach poprzedzających dzień rejestracji uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Wyjątek ten nie dotyczy innych form spełnienia obowiązku odbycia zasadniczej służby wojskowej. Dlatego fakt, że przez odbycie np. służby zastępczej, służby kandydackiej czy też służby w formacjach uzbrojonych niewchodzących w skład Sił Zbrojnych, dana osoba zostaje zwolniona z obowiązku odbycia zasadniczej służby wojskowej nie ma tu znaczenia. Wojewoda wskazał też, że przepis art. 71 ust. 4 omawianej ustawy, jest przepisem lex specialis i jako taki nie może być interpretowany rozszerzająco. Równoznaczne traktowanie służby w formacjach uzbrojonych niewchodzących w skład Sił Zbrojnych ze spełnieniem obowiązku zasadniczej służby wojskowej (art. 56 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony, t.j. Dz.U. z 2004r., nr 241, poz. 2416 ze zm.) nie odnosi się do unormowań ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która to ustawa tylko w zakresie zasadniczej służby wojskowej (i tylko tej) dokonuje odstępstwa od generalnych reguł długości okresu wymaganego do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Służba w formacjach uzbrojonych niewchodzących w skład Sił Zbrojnych stanowi odrębną od zasadniczej służby wojskowej instytucję prawną pomimo faktu, że przez jej odbycie osoby zostają zwolnione z obowiązku odbycia zasadniczej służby wojskowej. W tych okolicznościach, organ orzekający uznał, że brak jest podstaw do kwalifikowania służby np. w formacjach prewencji Policji jako sensu stricto zasadniczej służby wojskowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, P. H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych i o przyznanie tego prawa. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie rozpoznał należycie istoty odwołania, które nie dotyczyło konieczności kwalifikowania służby kandydackiej w Policji jako odbywania służby wojskowej, a jedynie odpowiedniego zastosowania przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jako podstawę rozstrzygnięcia organy wskazały art. 71 ust. 1,2 i 4 tej ustawy. Zdaniem skarżącego należy przywołać przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 2002r. w sprawie określenia formacji uzbrojonych, w których pełnienie służby jest równoznaczne ze spełnieniem obowiązku zasadniczej służby wojskowej. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia formacjami uzbrojonymi niewchodzącymi w skład Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w których pełnienie służby jest równoznaczne ze spełnieniem przez poborowych obowiązku zasadniczej służby wojskowej są oddziały prewencji Policji, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2002r. Nr 7, poz. 58). Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony – równoznaczne ze spełnieniem obowiązku zasadniczej służby wojskowej jest pełnienie przez poborowych służby w formacjach uzbrojonych nie wchodzących w skład Sił Zbrojnych. Zgodnie zaś z ust. 3 art. 56 tej ustawy poborowym pełniącym służbę w formacjach uzbrojonych nie wchodzących w skład Sił Zbrojnych i członkom ich rodzin, niezależnie od uprawnień określonych dla tych osób w przepisach z tytułu tej służby, przysługują szczególne uprawnienia przewidziane w niniejszej ustawie oraz w przepisach wydanych na jej podstawie dla żołnierzy zasadniczej służby wojskowej i ich rodzin.. Wobec powyższego skarżący stwierdził, że przytoczone przepisy utożsamiające służbę wojskową z wykonaniem służby zastępczej w różnych formach należy traktować jako lex specialis do art. 71 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) według kryterium zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że akt ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Z uwagi na zawarte w skardze wnioski "o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych" i "przesłuchanie skarżącego" wyjaśnić trzeba, że uprawnienia Sądu administracyjnego nie obejmują możliwości zmiany decyzji i orzekania o meritum sprawy zamiast organu administracji publicznej. Istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest badanie legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Sąd administracyjny nie przeprowadza – co do zasady – postępowania dowodowego. Orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego zebranego w chwili wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego wynika, że przeprowadzenie dowodu wskazanego w skardze było niedopuszczalne. Sąd wprawdzie przez przeoczenie nie zaprotokołował na rozprawie postanowienia oddalającego ten wniosek, ale oczywiste jest, że wniosek ten nie mógł być uwzględniony. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Z treści art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy wynika, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych (pkt 1) oraz jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, wykonywał prace określone w punkcie 2 lit. a - i, zalicza się również okresy wymienione w pkt 1 – 5 tego ustępu. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 tej ustawy – do 365 dni, zalicza się również okresy : zasadniczej służby wojskowej, nadterminowej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego absolwentów szkół wyższych, służby wojskowej pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej oraz zasadniczej służby wojskowej w obronie cywilnej i służby zastępczej, a także służby w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Stosownie zaś do ust. 4 art. 71 ustawy – prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym po odbyciu zasadniczej służby wojskowej, jeżeli okres jej odbywania wynosił co najmniej 240 dni i przypadał w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Analiza art. 71 tej ustawy prowadzi do wniosku, że w ust. 2 wymienione są okresy, których zaistnienie zaliczane jest do 365 dni o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Kolejne ustępy tego artykułu dotyczą innych kwestii, przy czym nie w każdym z tych ustępów ustawodawca nawiązał do okresu 365 dni. Przykładowo w ust. 3 ustawodawca uregulował prawo do zasiłku w odniesieniu do bezrobotnych zwolnionych z zakładów karnych i aresztów śledczych. Natomiast w ust. 4 art. 71 tej ustawy zawarte jest odrębne uregulowanie prawa do zasiłku w stosunku do bezrobotnych zwolnionych po odbyciu zasadniczej służby wojskowej. Analiza wszystkich przepisów art. 71 omawianej ustawy prowadzi zatem do wniosku, że art. 71 ust. 2 pkt 1 odnosi się do okresów zaliczanych do 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 i dotyczy wymienionych w tym przepisie rodzajów służby, a więc zasadniczej służby wojskowej, jak też każdej innej enumeratywnie tam wymienionej. Natomiast art. 71 ust. 4 ustawy – dotyczy wyłącznie bezrobotnego zwalnianego po odbyciu tylko zasadniczej służby wojskowej. W ocenie Sądu, gdyby ustawodawca zamierzał rozciągnąć przyznanie prawa do zasiłku po 240 dniach służby na bezrobotnych zwolnionych po odbyciu służby kandydackiej w oddziale prewencji Policji lub innych rodzajów służby np. takich jak wymienione w art. 71 ust. 2 pkt 1, to wówczas albo odwołałby się do wyliczenia tych służb zawartego w powyższym przepisie lub wprost te służby by wymienił. W tej sytuacji Sąd doszedł do wniosku, że art. 71 ust. 4 omawianej ustawy należy interpretować ściśle, a zatem decyzja odmawiająca skarżącemu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, który odbył służbę kandydacką w Oddziale Prewencji Policji w W. w okresie od dnia 1 października 2005r. do dnia 26 września 2006r. (łącznie 361) prawa nie narusza. Okoliczność, że pełnienie służby w oddziałach prewencji Policji jest równoznaczne ze spełnieniem przez poborowego obowiązku zasadniczej służby wojskowej (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 2002r. w sprawie określenia formacji uzbrojonych, w których pełnienie służby jest równoznaczne ze spełnieniem obowiązku zasadniczej służby wojskowej – Dz.U. Nr 10, poz. 94) nie jest wystarczająca do zastosowania art. 71 ust. 4, skoro w przepisie tym poza zasadniczą służbę wojskową nie wymienione są rodzaje służb których pełnienie jest równoznaczne z zasadniczą służbą wojskową. W tym stanie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.