VII SA/Wa 579/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007r. sprawy ze skarg I. Sp. z o.o. w Warszawie oraz B. i M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. Sp. z o.o. w W. kwotę 800 zł (osiemset złotych) oraz na rzecz B. i M. M. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007r. ([...]), na podstawie art. 138 §1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego– (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. Sp. z o.o. oraz B. i M. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r. (Nr [...] ) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku od granic W. do skrzyżowania z ul. E. w P. wraz z bezkolizyjnym połączeniem z centrum handlowym "[...] " i przebudową infrastruktury technicznej z jednoczesnym nadaniem tejże decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w odwołaniu I. Sp. z o.o. jako właściciel działki nr [...], podniosła że planowana inwestycja uniemożliwi spółce zagospodarowanie działki oraz pozbawi ją właściwego i bezpiecznego dostępu do drogi publicznej, zaś B. i M.M. wskazali: na brak wniosku o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, niewykazanie przez inwestora prawa do terenu na cele budowlane, wady projektu oraz brak podstaw prawnych do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej Prawo budowlane, organ stwierdził, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba fizyczna lub prawna, która wykaże, że wynik toczącej się sprawy może spowodować ograniczenie lub zniesienie przysługującego jej prawa. Natomiast w rozpatrywanej sprawie, w decyzji Wojewody [....] z dnia [...] października 2006r. wymieniono działki, które w myśl art. 28 ust.2 Prawa budowlanego znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu sąsiadujące z inwestycją oraz nieruchomości na których inwestycja będzie realizowana. Z ww. decyzji wynika, że działka nr [...] i działka przy ul. P. [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że skarżący nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Skargi na powyższą decyzję złożyli: I. Sp. z o.o. oraz B. i M. M. W skardze Spółki wniesiono o uchylenie ww. decyzji Wojewody [...] , zarzucając temu rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 28 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że stanowiąca własność skarżącej działka nr [...], nie jest położona w obszarze oddziaływania obiektu, a w konsekwencji, że Spółka nie jest stroną tego postępowania. Skarżąca podniosła, że planowana inwestycja będzie realizowana w ostrej granicy z działką nr [...] (od strony ul. P.) na prawie całej jej długości, co spowoduje pozbawienie możliwości jej zagospodarowania poprzez odcięcie ww. działki, uniemożliwiając właściwy i bezpieczny dostęp z drogi publicznej. Nadto wzniesienie estakady zasłoni prawie całą działkę, odcinając ją od ul. P. , czyniąc ją komercyjnie bezużyteczną. W ocenie skarżącej stanowi to rażące naruszenie art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego przez pogwałcenie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów Spółki. Załączając do akt sprawy wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu (zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998r. – Dz. Urz. Woj W. [ ...] ) skarżąca wskazała, że w § 52 ust. 2 pkt 4 przewidziano połączenie komunikacyjne działki poprzez wspólne skrzyżowanie z wjazdem do obiektów "[...] ", umożliwiające jej komunikację zarówno w kierunku P. , jak i w kierunku W.. Pomimo że zgodnie z zapisem § 52 ust. 1 ww. planu działka posiada przeznaczenie mieszkalno – usługowe, to ze względu na ust. 2 § 52 – w którym wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy mieszkaniowej 35 m. w głąb działki od granicy ul. P. , przy całkowitej szerokości działki 38 m ( tyle wynosi odległość najdalszej, zachodniej granicy działki od ul. P. ) - jedynym jej przeznaczeniem jest funkcja usługowa. Planowane estakady zasłonią znajdujące się obecnie na działce tablice i billboardy reklamowe jak i uniemożliwią posadowienie nowych, które nie będą widoczne z ulicy P.. W ocenie skarżącej, przy takim przeznaczeniu działki dostęp do drogi publicznej powinien spełniać warunki tzw. zjazdu publicznego, a zatwierdzony przedmiotową decyzją projekt budowlany takiego dostępu nie zapewnia. Tym samym oznacza to, że działka nr [...], o powierzchni 14. 361 m2 stanie się bezużytecznym kawałkiem gruntu, a skarżąca poniesie olbrzymią szkodę majątkową. Decyzja Wojewody [...] poprzez drastyczne ograniczenie prawa własności narusza wymienioną w art. 64 ust 2 i 3 Konstytucji RP zasadę ochrony prawa własności, które może być ograniczane jedynie w drodze ustawy. Ponadto Spółka I. podniosła, że organ II instancji całkowicie pominął fakt, iż w decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego w ogóle nie określono obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem organ wymienił w jej treści tylko te działki, na których inwestycja ma być zlokalizowana. Podobnie B. i M. M. w swojej skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej art. 28 Prawa budowlanego podnosząc, że są właścicielami działek o nr ew. [....] i [...] z jednostki ewidencyjnej P.– Miasto, na których będzie realizowana droga krajowa, a ponadto posesja na której mieszkają bezpośrednio graniczy z przedmiotową inwestycją, co wynika wprost z treści ww. decyzji. W sprawie nabycia ww. działek wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe i nikt nie kwestionował faktu, iż nieruchomości skarżących objęte są granicami prowadzonej przebudowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 listopada 2007r. zarządził o połączeniu obydwu spraw, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, na mocy art. 111 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa ). Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007r., umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., którą organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku od granic W. do skrzyżowania z ul. E. w P. wraz z bezkolizyjnym połączeniem z centrum handlowym "[...]" i przebudową infrastruktury technicznej . Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy wydaje decyzję w której umarza postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż umorzenie postępowania odwoławczego następuje m.in. w przypadku bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego spowodowanej tym, iż odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną postępowania. Badanie przez organ interesu prawnego osoby wnoszącej środek zaskarżenia następuje zatem w postępowaniu odwoławczym, po czym organ stwierdziwszy jego brak podejmuje decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W niniejszej sprawie, związanej przedmiotowo z zatwierdzeniem projektu budowlanego oraz wydaniem pozwolenia na budowę przymiot strony winien być ustalany w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszar oddziaływania obiektu zdefiniowano w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazując, że obszarem oddziaływania obiektu – jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak wynika z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego pojęcie strony jest złożone, gdyż składa się z dwóch elementów, które muszą być spełnione jednocześnie. Element podmiotowy ograniczający krąg podmiotów tylko do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości oraz element przedmiotowy, wymagający aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu Nadto posiadanie przymiotu strony przez właściciela (...) nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005r.sygn. akt VII SA/Wa 1252/04, Lex Polonica nr 390296). W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w decyzji I instancji nie zakreślono obszaru oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia przez enumeratywne wymienienie działek znajdujących się w tym obszarze, bowiem organ wskazał tylko ogólnie, że obszar oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 28 ust 2 Prawa budowlanego obejmuje nieruchomości sąsiadujące z inwestycją oraz nieruchomości na których inwestycja ma być usytuowana, przy czym tylko w zakresie usytuowania oraz czasowego zajęcia pod przebudowę wyszczególniono konkretne działki z podaniem ich numerów ewidencyjnych. Nie mógł zatem organ II instancji umorzyć postępowania odwoławczego zainicjowanego prze Spółkę I. i pp. M. , bez uprzedniego zbadania położenia działek skarżących, analizy argumentacji podnoszonej w odwołaniach o ograniczeniu w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości oraz konfrontacji powyższych ustaleń z konkretnymi przepisami prawa, warunkami technicznymi lub normami obowiązującymi w budownictwie.. Wydanie przedmiotowej decyzji bez przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, w ocenie Sądu, narusza art. 7 i 77 K.p.a., co w konsekwencji ma wpływ na naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Organ winien mieć na uwadze, że obszar oddziaływania obiektu, związany jest w szczególności z posadowieniem obiektów, ich wzajemnym oddziaływaniem związanym chociażby z odległością od innych elementów zabudowy i ograniczeniem zagospodarowania terenów sąsiednich, zazwyczaj (choć nie tylko) nieruchomości, przy granicy których ma powstać obiekt budowlany, w świetle przepisów art. 140 - 144 Kodeksu cywilnego. Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] będąca własnością Spółki I. usytuowana jest w granicy z rozbudowywaną drogą na odcinku ok. 500 m. Ze względu na szerokość działki, która w najszerszym miejscu wynosi 38 m oraz zapis ust 2 § 52 wyżej cyt. planu zagospodarowania przestrzennego jej jedynym przeznaczeniem może być funkcja usługowa. Na działce znajdują się tablice i billboardy reklamowe, które zostaną zasłonięte przez planowane estakady i nie będą widoczne z ulicy P., jak również nie będzie możliwe wniesienie nowych. Pozbawienie funkcji usługowej działki wiąże się niewątpliwie ze znacznym ograniczeniem jej zagospodarowania, a w konsekwencji naruszeniem regulacji dotyczących tzw. prawa sąsiedzkiego, w szczególności art. 144 Kc. obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość. Natomiast w zakresie zdolności do występowania w niniejszym postępowaniu jako stron B. i M. M. organ winien mieć na uwadze przede wszystkim treść art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ). Hipoteza powyższego przepisu formułuje wymogi co do konieczności zachowania odpowiedniej odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, w zależności od typu drogi publicznej, względem której obiekt będzie sytuowany. W przypadku drogi ogólnodostępnej krajowej na terenie zabudowy miast i wsi odległość ta powinna wynosić co najmniej 10 m (poza terenem zabudowy - 25 m). Sąd nie mógł zweryfikować twierdzeń skarżących M., co do usytuowania stanowiącego ich własność budynku przy ul. P. względem przedmiotowej drogi krajowej, ponieważ ze złożonej dokumentacji nie wynika jaki numer ewidencyjny posiada działka na której posadowiony jest budynek, a w projekcie architektoniczno – budowlanym nie została oznaczona numerem ulicy. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy "Raport o oddziaływaniu na środowisko" ocenić jaki wpływ na nieruchomość skarżących będzie miała planowa inwestycja, mając na uwadze w szczególności zapisy dotyczące "Źródeł uciążliwości środowiskowej w granicach obszaru opracowania" (3.4.), "Syntezy warunków realizacji przedsięwzięcia oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska zawartych w decyzji o ustaleniu lokalizacji oraz innych decyzjach dotyczących ochrony środowiska" – ze szczególnym uwzględnieniem warunków w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego oraz ochrony warunków akustycznych ( 4. str.16 ). Natomiast w związku z uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji wnioski o wstrzymanie decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego, będą podlegać rozpoznaniu w ramach postępowania odwoławczego. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien również rozważyć, czy okoliczności niniejszej sprawy stanowią uzasadniony przypadek do wstrzymania wykonania ww. decyzji, o jakim mowa w art. 135 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.