II SA/Kr 823/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi T.P. i T.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 54, art. 59 ust. 1 oraz art. 86 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 ze zm.) stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z [...] r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą budynek handlowo - magazynowy z pomieszczeniami socjalno - sanitarnymi, przyłącz kanalizacyjny do kanalizacji ściekowej miejskiej, przyłącz wodociągowy z wodociągu miejskiego, przyłącz energetyczny na terenie położonym w [...] na dz. nr [...],[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji podało że, wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został przez T. P. i T. P. [...] r., a więc pod rządami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 11 lipca 2003 roku. Ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji mogło nastąpić zatem jedynie w przypadkach ściśle określonych w powołanej ustawie. Zgodnie z przepisem art. 86 cytowanej ustawy - ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed 1 stycznia 1995 r. Burmistrz [...] oparł się rozpoznając wniosek T. P. i T. P. na ustaleniach Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z [...] 1992 r. Rady Miejskiej w [...] (Dz. U. Województwa [...] Nr [...] póz. 33 z 8 czerwca 1992 r.). Burmistrz [...]- mając na uwadze zapisy planu, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budynek handlowo -magazynowy z pomieszczeniami socjalno - sanitarnymi na działkach nr [...] i [...]. Zgodnie z miejscowym planem teren wskazany we wniosku obejmował tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem realizacji innych obiektów nie powodujących ograniczenia programu określonego w planie. Kolegium wskazało również, że przedmiotowa decyzja nie zawierała koniecznej części graficznej, na której oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie sporządzonej w odpowiedniej skali. Powinna to być kopia mapy zasadniczej, a w jej braku kopia mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wymagana skala mapy to 1:500 lub 1:1000. Kolegium podało, że nie można zatem przyjąć za prawidłowy i wystarczający dołączony do akt sprawy jako załącznik projekt podziału działki nr [...]. Projekt ten stanowi bowiem część dokumentacji związanej z prowadzonym przez Burmistrza [...] postępowaniem podziałowym działki nr [...] i do takich celów został sporządzony. Nadto dokument ten jest wyrysem z mapy ewidencyjnej i był przeznaczony do dokonania wpisu do księgi wieczystej. Zgodnie natomiast z przepisem art. 54 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określającym treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy - decyzja o warunkach zabudowy składa się z części opisowej i graficznej. Winna zatem decyzja taka określać rodzaj inwestycji, zaś w części graficznej, jak wyżej wskazano, winna oznaczyć linie inwestycji wyznaczone na mapie sporządzonej w odpowiedniej skali. W decyzji o warunkach zabudowy należy ustalić warunki i zasady jej realizacji. Są to podstawowe i konieczne elementy decyzji o warunkach zabudowy, brak zaś któregokolwiek z nich powoduje, iż decyzja jest wadliwa. Umieszczenie w treści decyzji warunków nie mających oparcia w przepisach prawa jest niedopuszczalne i złamanie tego zakazu jest rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z powyższym Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie nie wyznaczono linii rozgraniczających teren inwestycji. Pozostaje to w sprzeczności z przepisem art. 54 ust. 3, który, jak wyżej wskazano, stanowi o tym, iż decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji powinno w sposób nie budzący wątpliwości określać miejsce realizacji planowanego zamierzenia. Ponadto Kolegium wskazało, iż zarówno załącznik nr 2 określający warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji, jak i wadliwie sporządzony załącznik nr 1 stanowiący de facto część dokumentacji podziałowej nie spełniają wymogów formalnych. Kolegium w tym zakresie powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 1999 r. (IV SA 1757/98 LEX nr 47867). W rozpoznawanej przez Kolegium sprawie rysunek wskazywany jako załącznik do decyzji nie zawiera tych elementów. Na rysunku tym dołączonym do decyzji zamieszczona została wprawdzie adnotacja, bez podania jednak organu wydającego wskazaną decyzję: "załącznik do decyzji z dnia [...] 2003 r. znak [...]". Przy tym wobec braku podpisu osoby dokonującej tej adnotacji, pieczęci i daty - nie można uznać, że rysunek ten jest dokumentem publicznym i może być traktowany jako wiążący załącznik do decyzji. Załącznik zaś nr 2 w sprawie określenia warunków zabudowy powołuje się jedynie na numer przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...] 2003 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja Burmistrza [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), Kolegium podało, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 54 w zw. z 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli T. P. i T. P. , którzy zarzucili nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności okoliczności natury prawnej, co spowodowało dokonanie błędnych ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący wskazali, że stwierdzenie nieważności decyzji będące wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, może nastąpić tylko wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w niewątpliwym stopniu co najmniej jedną z wad, o których stanowi art. 156 § 1 kpa, przy czym o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy treść decyzji jest wyraźnie i oczywiście sprzeczna z przepisami prawa, a równocześnie charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez właściwy organ państwa. Zdaniem skarżących, o uznaniu naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa winna decydować ocena skutków społeczno - gospodarczych jakie z tego naruszenia wynikają. Będą to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dlatego też - według skarżących - obowiązkiem Kolegium było nie tylko wskazanie jakie przepisy narusza decyzja, lecz także wykazanie dlaczego ich naruszenie zostało uznane za rażące. Kolegium takiej analizy prawno - faktycznej nie przeprowadziło, koncentrując się wyłącznie na aspektach stricte formalnych jak brak podpisu pod załącznikami, czy też niewłaściwej (jak uznano) części graficznej. Tym samym Kolegium w zasadzie ograniczyło się do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa bez wszechstronnego rozważenia wszystkich skutków prawnych wynikających z decyzji oraz oceny jakie skutki mogły wynikać z pozostawienia tej decyzji w obrocie. W ocenie skarżących Kolegium nie przeprowadziło też takich rozważań, co do rażącego jego zdaniem naruszenia art. 54, 59 ust. 1 oraz art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchybienia, na które Kolegium się powołuje mają charakter tylko formalny. Brak natomiast podstaw do uznania, że decyzja narusza prawo w rażącym stopniu. Zdaniem skarżących, takim naruszeniem nie jest brak koniecznej części graficznej, tylko dlatego, że do akt sprawy został załączony jedynie projekt podziału działki nr [...], zawierający w swej treści - poza podpisem- wszystkie wymagane elementy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 3 oraz 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2006 r. Kolegium podało, że decyzja z [...] 2006 r. jest słuszna co do zasady. Jak bowiem wynika z art. 156 § 1 kpa organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która jest dotknięta wadą wymienioną w punkcie 2 tegoż artykułu tzn., gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Zatem, naruszenie prawa ma charakter rażący wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Inaczej mówiąc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Decyzja Burmistrza [...] z [...] 2003 r. o warunkach zabudowy została wydana wbrew treść przepisów zawartych w art. 54 i 61 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak bowiem ustalono, badana decyzja nie zawiera w swej treści wymaganych określeń (o których mowa w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy) oraz wymaganego załącznika graficznego. Dodatkowo Burmistrz [...] nie wskazał, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 -5 w/w ustawy. Dlatego też taki stan rzeczy tzn. wydanie decyzji wbrew nakazowi ustanowionemu w w/w przepisach (art. 54 i 61 ust. 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -jednoznacznie przemawia za rażącym naruszeniem prawa, będącym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] 2006 r. wnieśli T. P. i T. P. Skarżący zarzucili nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności okoliczności natury prawnej i w rezultacie dokonanie przez Kolegium błędnych ustaleń. Skarżący wskazali, że istotą przesłanki mogącej powodować uznanie decyzji za nieważną z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest fakt, że przedmiot stosunku prawnego nie istnieje, a taka sytuacja - zdaniem skarżących - nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Rażące naruszenie prawa przejawia się bowiem nie tylko w oczywistości uchybienia przepisów. Należy przy tym równocześnie wykazać, że to uchybienie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy. Te zaś przesłanki winny być oceniane łącznie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie skarżących, takiej wszechstronnej analizy prawno - faktycznej Kolegium nie przeprowadziło, koncentrując się na aspektach jedynie formalnych nie noszących charakteru rażącego naruszenia prawa. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji obowiązkiem Kolegium było wskazanie nie tylko jakie przepisy narusza oceniana decyzja, lecz także dlaczego ich naruszenie zostało uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Według skarżących, Kolegium nie dokonało też oceny unieważnionej decyzji pod względem możliwości uznania jej za wydaną z naruszeniem prawa, które nie jest rażące, a tym samym za odpowiadającej interesowi strony i dającej się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. Zdaniem skarżących takim rażącym naruszeniem nie jest brak koniecznej części graficznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprawę nie stwierdził, aby przy wydawaniu zaskarżonych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło przepisy prawa. Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było ustalenie, czy decyzja Burmistrza [...] z [...] 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy stwierdzić, że następstwa rażącego naruszenia prawa mają wyjątkowy charakter. Ich wyjątkowość wynika stąd, że prowadzą w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde - nawet oczywiste -naruszenie prawa może być uznane za rażące. Nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Również racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (zob. wyrok NSA z 2005 r., FSK 2294/2004 - "Gazeta Prawna" 2006, nr 108, s. 30). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. np. wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99 - LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98 - LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88 - niepubl.). Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., V SA 876/99 - LEX nr 50137; wyrok NSA z 22 października 1999 r., IV SA 1705/97 - LEX nr 47858). Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przyjęło, że decyzja Burmistrza [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 54, 59, 61 ust. 1 pkt. 2-5 oraz art. 86 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.). Bezspornym w sprawie jest, że skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji [...] 2003 r., a więc w dacie obowiązywanie w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 11 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 86 w/w ustawy jeżeli na danym terenie obowiązuje plan uchwalony przed 1 stycznia 1995 r. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się przy ustalaniu w drodze decyzji warunków zabudowy, który wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 tej ustawy. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprowadza się do skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego celu inwestycyjnego, czy sposobu wykorzystania gruntu i określenia wymienionych w art. 54 ustawy (w zw. z art. 64 ust. 1) warunków realizacji inwestycji - po stwierdzeniu, że zostały też łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 w punktach od 2 do 5 (tzn. teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi). Zaskarżona decyzja nie spełnia tych warunków, bowiem nie podaje konkretnej charakterystyki inwestycji, a jedynie cytuje dosłownie tekst ustawy (art. 52 pkt. 2 i 3). Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy winna określać: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie sporządzonej w odpowiedniej skali. Powinna być to kopia mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:5000 lub 1:1000 (art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Do decyzji z [...] 2003 r. o warunkach zabudowy został dołączono jako załącznik projekt podziału działki nr [...]. Dokument ten jest wyrysem z mapy ewidencyjnej i był przeznaczony do dokonania wpisu do księgi wieczystej. Z projektu podziału działki nr [...] nie wynika jak będą przebiegać linie rozgraniczające teren inwestycji. Należy zatem stwierdzić, że brak określenia w decyzji o warunkach zabudowy linii rozgraniczających teren inwestycji powoduje, że decyzja jest wadliwa w stopniu rażącym. Nie może bowiem zostać wykonana i nie może stanowić podstawy dalszych koniecznych rozstrzygnięć w procesie inwestycyjnym skoro nie wyznacza granic terenu, na którym konkretny obiekt może zostać usytuowany. Dodatkowo podkreślenia wymaga fakt, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której ma stanowić integralną część (por. wyrok NSA z 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, Lex nr 47867). Tymczasem w niniejszej sprawie rysunek wskazywany jako załącznik do decyzji nie zawiera tych elementów. Na rysunku tym dołączonym do decyzji zamieszczona została wprawdzie adnotacja, bez podania organu wydającego wskazaną decyzję: "załącznik do decyzji z dnia [...].2003 r. znak [...]" jednakże wobec braku podpisu osoby dokonującej tej adnotacji, pieczęci i daty - nie można uznać, że rysunek ten jest dokumentem publicznym i może być traktowany jako wiążący załącznik do decyzji. Załącznik zaś nr 2 w sprawie określenia warunków zabudowy powołuje się jedynie na numer przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z [...] 2003 r. Powyższe braki koniecznych elementów decyzji decydują o tym, że decyzja Burmistrza [...] została trafnie oceniona jako wydana z naruszeniem prawa, a naruszenie to ma rażący charakter. Decyzja taka nie powinna funkcjonować w obrocie prawnym jako niespełniająca standardów praworządności i niedająca się pogodzie z porządkiem prawnym. Dlatego też w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie naruszyło przepisów prawa i właściwe stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z [...] 2003 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za nieuzasadnioną, orzekł o jej oddaleniu oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.