I SA/Wa 240/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2006 r., nr [...] Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania S. W. (dalej powoływany jako skarżący) od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2006 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie M., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność skarżącego, ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie w kwocie [...] zł, utrzymał w mocy tę decyzję. W zaskarżonej decyzji został przedstawiony następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z 5 lipca 2004 r. Dyrektor Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, skierował do skarżącego ofertę nabycia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, jako niezbędnej do budowy drogi ekspresowej [...] za cenę [...] zł. Pismem z 15 września 2004r. Wojewoda [...] wyznaczył skarżącemu termin do 15 października 2004 r. na zawarcie umowy sprzedaży w/w nieruchomości. Wobec negatywnej odpowiedzi właściciela gruntu na w/w ofertę, pismem z 2 listopada 2004 r. Dyrektor Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości niezbędnej do zrealizowania celu publicznego, jakim jest budowa drogi ekspresowej [...]. Pismem z 18 marca 2005r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] października 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenie na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Transportu i Budownictwa decyzją z [...] lutego 2006 r. Decyzją z [...] października 2006 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania z tego tytułu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, który zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania oraz wskazał na zaniżoną o [...] m2 wielkość powierzchni zabranej pod inwestycję; Minister Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy powołaną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że podstawę uznania nieruchomości jako niezbędnej dla realizacji celu publicznego stanowi decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2004 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...], utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r., nr [...] oraz załączniki graficzne stanowiące jej integralną część, z których wynika, iż działka nr [...] jest zlokalizowana w obrębie linii rozgraniczających teren. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 217, poz. 2124 ze zm.) linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. W wyniku podziału działki nr [...] powstała działka nr [...], która znajduje się w pasie drogowym. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy. W dniu 18 lipca 2006 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem skarżącego, jego pełnomocnika oraz przedstawicieli inwestora. Wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który mówi iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W niniejszej sprawie 7 lutego 2006 r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego W. P. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania jest zgodny z przepisami wykonawczymi o jakich mowa w art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze. zm.; dalej powoływana jako ugn) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w szczególności z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Na potrzeby wyceny określono rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi (vide str. 6 operatu z dnia 7 lutego 2006 r.). Okresem badania objęto transakcje z lat 2004-2005. Wycena została dokonana podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Stan nieruchomości został określony na dzień [...] stycznia 2004 r., tj. na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] nr [...]. Powyższe okoliczności wskazują iż zasadnie organ pierwszej instancji zaliczył operat z dnia 7 lutego 2006 r. w poczet materiału dowodowego i ustalił na jego podstawie odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie. Natomiast zarzuty skarżącego odnoszące się do wysokości odszkodowania, należy uznać jako chybione. Ponadto, należy zauważyć, iż w toku postępowania przed organem pierwszej instancji rzeczoznawca ustosunkowywał się do uwag skarżącego odnoszących się do operatu z dnia 7 lutego 2006 r. Odnosząc się do odwołania w zakresie dotyczącym powierzchni wywłaszczanej działki nr [...], należy wyjaśnić, iż powierzchnia wskazana w niniejszej decyzji jest oparta o dane ewidencyjne, natomiast ustalenie przebiegu granic w terenie stanowi odrębne zagadnienie. Kwestia ta nie jest rozstrzygana w niniejszym postępowaniu. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze oraz szeregu pism skarżący zakwestionował dopuszczalność wywłaszczenia, wysokość ustalonego odszkodowania oraz przeprowadzenie egzekucji administracyjnej. W szczególności stwierdził, że w dacie wywłaszczenia nie istniała w obrocie prawnym decyzja Ministra Infrastruktury z [...] września 2005 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. W dalszej kolejności skarżący zgłosił zarzuty co do poprawności operatu szacunkowego polegające na przyjęciu poziomu cen z lutego 2006 r., skoro decyzję wydano w październiku. Nieprawidłowe było przyjęcie, że nieruchomości skarżącego stanowi łąkę bez żadnej wartości. Również rzeczoznawca majątkowy nie poinformował skarżącego o wizji, którą przeprowadził na gruncie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana w trybie powołanej ustawy o zasadach i trybie przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych (obecnie w zakresie dróg publicznych). Jest to szczególna ustawa, która w pierwotnej wersji miała obowiązywać do końca 2006 r. i jej celem było zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast aż do 2010 r. – jak mówi uzasadnienie rządowego projektu tej ustawy. Dokonując interpretacji przepisów tej ustawy trzeba mieć na uwadze cel tej specjalnej ustawy. Ze względu zatem na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce, i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych. Ustawodawca korzysta w tym zakresie z szerokiej swobody, ograniczonej jedynie zasadami konstytucyjnymi (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. K 23/05). W tym przypadku szczególne znaczenie dla ochrony obywateli ma zachowanie zasady słusznego odszkodowania za tytułu wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji pozostawała w obrocie prawnym decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Dlatego też zarzuty skarżącego dotyczące braku ważnej lokalizacji nie znajdują potwierdzenia. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2264/05 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2005 r., jednak cały czas w obrocie prawnym pozostawała decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2004 r., której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Również nie podlega dyskusji okoliczność braku zgody właściciela na dobrowolne zbycie nieruchomości w odpowiedzi na ofertę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 5 lipca 2004 roku. Dlatego też należy uznać, że zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego określone w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W trakcie postępowania wywłaszczeniowego została przeprowadzona rozprawa administracyjna, co wypełnia warunek określony w art. 118 ust. 1 ugn. Natomiast decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 119 ust. 1 ugn. Nie jest również zasadne stanowisko skarżącego odnośnie nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] zlecił wykonanie operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawcy majątkowemu mgr inż. W. P. Operat szacunkowy przedmiotowych działek gruntu został sporządzony w dniu 7 lutego 2006 r. - po wizji lokalnej dokonanej w dniu 30 listopada 2005 r. - m. in. w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Następnie zaś w dniu 18 lipca 2006 r. - zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - odbyła się rozprawa administracyjna, na której zapoznano strony z tym operatem szacunkowym. Odszkodowanie w niniejszej sprawie ustalone zostało w oparciu o przepis art. 18 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który stanowi, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, a odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty. Z operatu wynika, że rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...] tj. [...] stycznia 2004 r. i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, a ponieważ takiej decyzji jeszcze nie wydano, to rzeczoznawca przyjął ceny aktualne – z dnia sporządzenia operatu szacunkowego tj. 7 lutego 2006 r. Zgodnie z § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Tak więc wartość nieruchomości została określona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca do porównań przyjął - z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości tj. z M. i P. - dziewiętnaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których były znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania, iż nie są to nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Zatem podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego należy uznać za chybione. Należy przy tym zaznaczyć, że wybór metody i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego, co nie oznacza, że rzeczoznawca działa tu w sposób dowolny. Wybór podejścia i metod szacowania nieruchomości rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić, co uczyniono w przedmiotowej sprawie, bowiem uwzględniono jej rodzaj, położenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, jej stan i przeznaczenie. Wojewoda [...] zawiadomił skarżącego o sporządzeniu operatu szacunkowego i możliwości zgłoszenia uwag, a następnie, po zgłoszeniu uwag do operatu przez skarżącego przesłał je do rzeczoznawcy w celu zajęcia przez niego stanowiska. Stanowisko rzeczoznawcy zawierające odpowiedź na uwagi do operatu zostało przesłane skarżącemu, który zgłosił swoje zastrzeżenia w odwołaniu od decyzji I instancji. Jeśli strona skarżąca uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wizji na gruncie i kwestii braku zawiadomienia skarżącego – to należy stwierdzić, że wizja na gruncie nie jest czynnością wykonywaną przez organ administracji publicznej i nie podlega pod reżim art. 89-95 Kpa, a zgodnie z art. 155 ust. 4 ugn przy wycenie nieruchomości na potrzeby związane w szczególności z pozbawieniem lub ograniczeniem praw do nieruchomości, a także z ponoszeniem ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, rzeczoznawca majątkowy działający na zlecenie organów administracji publicznej lub sądów ma prawo wstępu na nieruchomość będącą przedmiotem wyceny oraz dokonywania niezbędnych czynności związanych z szacowaniem nieruchomości. Brak dowodu zawiadomienia o wizji dokonywanej w ramach procedury sporządzenia operatu szacunkowego nie ma wpływu na legalność decyzji, ponieważ w trakcie postępowania skarżący miał możliwości, z której zresztą korzystał złożenia zastrzeżeń co do operatu oraz zadania pytań rzeczoznawcy na rozprawie. Nie można zatem stwierdzić, że organ naruszył przepis procedury, który miał wpływ na wynik postępowania. Przy tym zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych podstaw aby twierdzić, że operat był nieaktualny. Jest to wyłącznie subiektywne odczucie skarżącego nie poparte żadnym dowodami. W związku z tym uznać należy, że nie są trafne zarzuty skarżącego, co do określenia wysokości odszkodowania. Wysokość tego odszkodowania być może nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego, jednak nie można organowi zarzucić, iż posłużył się wadliwą opinię biegłego. Natomiast zarzuty dotyczące sposób przeprowadzenia egzekucji nie mają żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy dotyczącej legalności decyzji wywłaszczeniowej, a nie zaś oceny egzekwowania obowiązku wynikającego z innej decyzji tj. z decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.