V SA/Wa 2210/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Jóźków, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Asesor WSA - Marian Wolanin, Protokolant - referendarz sądowy - Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi z [...] lipca 2007 r., wniesionej przez Skarżącą A.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z [...] maja 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z [...] grudnia 2004 r. Skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w K. z wnioskiem o umorzenie zaległych należności z tytułu składek. Postanowieniem z [...] stycznia 2005 r. zawieszono postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie podlegania przez Zobowiązaną ubezpieczeniom społecznym. Po wyroku Sądu Apelacyjnego z [...] stycznia 2006 r. [...] wznowiono postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] stycznia 2007 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. - dalej "u.s.u.s."), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż wobec Pani A. G. nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, z uwagi na to, że ZUS nie wdrożył przeciwko dłużniczce postępowania egzekucyjnego, a więc nie wykorzystano wszystkich możliwości dochodzenia zaległych należności. Ponadto w ocenie organu Zobowiązana nie udowodniła, iż w sprawie zachodzą przesłanki umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art.28 ust.3a u.s.u.s. Podkreślono przy tym uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia należności wobec ZUS. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca wskazała na problemy finansowe oraz zdrowotne. Podkreśliła, iż nie posiada żadnego majątku ruchomego ani nieruchomości. Wraz z dwójką dzieci utrzymuje się z dochodów męża. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] maja 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej "k.p.a") w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, iż analiza materiału dowodowego sprawy wskazuje, iż w stosunku do Zobowiązanej brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wyczerpał bowiem możliwości dochodzenia należności w trybie przymusowego dochodzenia egzekucyjnego określonego przepisami ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.). W ocenie organu brak jest również podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust 3a powołanej ustawy. Ciężar udowodnienia tego faktu spoczywa na Zobowiązanej, zaś ocena i kwalifikacja przedstawionych okoliczności należy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wnioskodawczyni nie wykazała skutecznie, iż spłata zadłużenia pozbawi ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazała m.in. na nieprawidłową - jej zdaniem - ocenę sytuacji materialnej. Podniosła, iż przedmiotowe zaległości powstały na skutek działań ZUS. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do § 2 ww. przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego. Sąd kierując się wskazanymi powyżej przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, i stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawnego w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrzył bowiem merytorycznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Zakładu ubezpieczeń Społecznych wydanej w pierwszej instancji, pomimo jego wniesienia z uchybieniem 14-dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., mającego zastosowanie w sprawie zgodnie z treścią art. 83 ust. 4 u.s.u.s.. Sąd zważył, iż stosownie do treści art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek. Od decyzji tych, zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie przysługuje odwołanie do sądu cywilnego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak ustalono na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydana w sprawie w pierwszej instancji w dniu [...] stycznia 2007 r., została doręczona stronie w dniu 13 stycznia 2007 r. Data ta jest bezsporna, potwierdza ją formularz zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 32 akt admin.). W decyzji tej zawarto pouczenie o przysługującym od niej środku odwoławczym, tj. poinformowano stronę, iż w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji strona może zwrócić się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zaznaczając przy tym, iż wniosek w tej sprawie należy złożyć w siedzibie Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez stronę w siedzibie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w dniu 30 stycznia 2007 r., o czym świadczy data stempla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., znajdująca się pierwszej stronie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby strona występowała z prośbą do organu o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem na podstawie stanu faktycznego sprawy należało stwierdzić, iż termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął bezskutecznie w dniu 29 stycznia 2007 r. Wobec tego wniesiony w dniu 30 stycznia 2007 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinien być merytorycznie rozpoznany. Podkreślenia wymaga, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej -polegającej na wniesieniu odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) - jest zachowanie ustawowego terminu przewidzianego do jej dokonania. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w postępowaniu wstępnym zbadać, czy został on wniesiony w przewidzianym w ustawie terminie. W sytuacji zaś stwierdzenia, iż został on wniesiony po terminie, obowiązany jest, stosownie do treści art. 134 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stwierdzić tę okoliczność w ostatecznym postanowieniu. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązuje ten organ do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (v. wyrok NSA z 10 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1517/98, LEX nr 48573, wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96, LEX nr 45698). Uchybienie zaś temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesionego po upływie ustawowego terminu stanowi rażące naruszenie prawa. Warto przy tym zaznaczyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż "obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne" (v. wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96, LEX nr 45698). Reasumując, Skarżąca nie dochowała w sprawie terminu przewidzianego na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stosownie do ww. art. 134 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., obowiązany był więc wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrzenie zaś środka odwoławczego wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony - co miało miejsce w niniejszej sprawie - stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym (postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) decyzji ostatecznej, a więc decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). W konkluzji Sąd stwierdza, iż wskazana przyczyna nieważności zaskarżonej decyzji jest okolicznością przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja - jak wykazano - nie powinna być wydana, wszelkie więc zarzuty skargi jej dotyczące nie poddają się kontroli Sądu. Z tego powodu Sąd nie mógł ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście zaskarżonej decyzji. Wyrokowanie zdeterminowane zostało omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.