II SA/Kr 341/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Izabela Dobosz (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r. znak [...] nakazał T. S. wykonanie rozbiórki ściany żelbetowej - muru oporowego, wykonanego na działce nr [...] w [...], gmina [...], o długości 15,0 mb + 9,0 mb, szerokości 0,30m, wysokości zmiennej (wg dostarczonej inwentaryzacji). Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia wskazano art. 48 ust. 1 i 4 w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 póz. 2016 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] r. na wniosek M. S. W czasie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. ustalono następujące fakty: 1. na działce nr [...] w [...] dokonano zmiany konfiguracji terenu, polegającej na obniżeniu poziomu terenu tej działki, 2. w trakcie prowadzonych robót budowlanych na długości ok. 15m oberwała się skarpa (z działki nr [...]), część ziemi zsunęła się na działkę nr [...], 3. powyżej usuwiska wystąpiły liczne pęknięcia (na działce nr [...]), 4. inwestor T. S. nie posiada zgłoszenia ani pozwolenia na budowę na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, 5. na działce nr [...] w [...] inwestor S. T. prowadzi również budowę budynku mieszkalnego, zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę z dnia [...] r. znak: [...] wydaną przez Starostę [...]. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał na mocy art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 postanowienie znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił to postanowienie w całości wskazując, że organ l instancji nieprawidłowo zastosował tryb przewidziany w art. 50 i 51 prawa budowlanego, podczas gdy powinien prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 powołanej ustawy. W związku z powyższym organ l instancji w dniu [...] r. wydał na mocy art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ściany żelbetowej i zobowiązujące inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów umożliwiających ocenę, czy wybudowany obiekt budowlany mógłby zostać zrealizowany, gdyby inwestor prowadził inwestycje zgodnie z literą prawa. W zakreślonym terminie zobowiązany nie przedłożył wymaganych dokumentów. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności inwentaryzację architektoniczne - budowlaną ściany oporowej i dokumentację fotograficzną, organ l instancji doszedł do wniosku, że inwestor oprócz wykonania robót budowlanych ziemnych polegających na niwelacji terenu działki nr [...] w [...] wykonał następnie na tejże działce konstrukcję (ścianę) żelbetową, przy czym roboty budowlane związane z jej wykonaniem nie zostały zakończone. Wykonanie przedmiotowej ściany żelbetowej stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę względnie zgłoszenia, czego inwestor nie dokonał. Konsekwencją braku dysponowania pozwoleniem na budowę jest orzeczenie nakazu rozbiórki wybudowanego obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie przedłożył dokumentów (zgodnie z wydanym postanowieniem), zatem organ nadzoru budowlanego nie mógł wdrożyć postępowania legalizacyjnego w stosunku do wykonanych robót budowlanych. Dlatego też organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej ściany. Odwołanie od tej decyzji wniósł T. S. wywodząc, że wykonanie przedmiotowej ściany o długości 15 m szerokości 30 cm nie wyczerpuje definicji "budowy" w rozumieniu powołanego art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Zarzucił, że rozbiórka tego muru oporowego w przyszłości będzie skutkować osuwaniem się terenu z istniejącego tam naturalnego wzniesienia. Niezrozumiałe dla inwestora jest nakazywanie rozbiórki tylko po to, by po uzyskaniu pozwolenia na budowę ponownie wznieść identyczny obiekt. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r. znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dokonując powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne ocenił, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności materiału fotograficznego znajdującego się w aktach l instancji wynika, że na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] inwestor T. S. wykonał roboty budowlane polegające na niwelacji terenu działki nr [...], a następnie konstrukcję (ścianę) żelbetową w kształcie litery L. Organ l instancji prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane stanowiące przedmiot niniejszego postępowania jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, a wykonaną przez inwestora konstrukcję (ściana oporowa) jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 omawianej ustawy. T. S. nie posiada pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, zatem w pełni uzasadnionym jest podjęcie przez organ l instancji działań w trybie art. 48 prawa budowlanego. Inwestor nie wypełnił w terminie nałożonego na niego w postanowieniu organu l instancji z dnia [...] r. znak: [...] obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. W tej sytuacji wydanie skarżonej decyzji znajduje oparcie w art. 48 ust. 4 prawa budowlanego. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. S. domagając się jej zmiany jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący ponownie zakwestionował uznanie wybudowanej przez niego ściany za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Roboty te na przyszłość pozwolą na zagospodarowanie terenu i zabezpieczenie go przed powstawaniem pęknięć zarówno na działce nr [...], jak i [...], gdyż obecnie teren zupełnie się ustabilizował i zarósł trawą. Rozbiórka muru oporowego w przyszłości będzie skutkować usuwaniem się terenu na obu nieruchomościach wobec istniejącego tam naturalnego wzniesienia. Wykonane prace w żaden sposób nie zmieniły konfiguracji terenu, lecz uczyniły go bardziej funkcjonalnym do użytkowania i ewentualnej zabudowy. Podobnie jak w odwołaniu skarżący zarzucił, że nie jest celowe rozbieranie muru, by następnie wznieść go na nowo po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja jest zgodna z art. 48 prawa budowlanego. W trakcie rozprawy w dniu [...] r. uczestniczki postępowania M. S. i J. W. wniosły o oddalenie skargi stwierdzając jednocześnie konieczność istnienia w tym samym miejscu muru, który będzie zabezpieczał przed osuwaniem się ziemi. Zdaniem J. W. mur powinien być jednak znacznie dłuższy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa. Organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne i właściwie zastosowały art. 48 i inne przepisy prawa budowlanego. Przedmiotem postępowania jest wykonana przez skarżącego na działce nr [...] w [...] żelbetowa ściana w kształcie litery L o długości 15 i 9 m i szerokości 30 cm, o zmiennej wysokości. Jak wynika z przedłożonej do akt administracyjnych opinii technicznej sporządzonej przez J. D. (posiadającego uprawnienia do projektowania, kierowania i nadzorowania budów) ściana to stanowi mur oporowy i ma zabezpieczać przed osuwaniem się ziemi. Zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego konstrukcje oporowe zaliczają się do budowli, a z kolei budowle na podstawie pkt 1 powołanego przepisu mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu to budowa (art. 3 pkt 6 prawa budowlanego). Na podstawie art. 3 pkt 7 prawa budowlanego pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć między innymi budowę. Art. 28 ust. 1 prawa budowlanego wprowadza zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast art. 29 tej ustawy wprowadza wyjątki od tej zasady. Mur oporowy nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 29 kategorii, a zatem słusznie w zaskarżonej decyzji przyjęto, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych objęte jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną jest to, że S. T. pozwolenia na budowę muru nie posiada. Taka sytuacja odpowiada hipotezie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, który stanowi: "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę." Wynika z niego, że wydanie nakazu rozbiórki winno być poprzedzone procedurą, o której mowa w ust. 2 i 3 omawianego przepisu. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce nr [...], ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożył obowiązek przedstawienia dokumentacji wskazanej w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, ustalając jednocześnie termin wykonania obowiązku na 30 dni od daty otrzymania postanowienia. T. S. odebrał to postanowienie w dniu [...] r. W zakreślonym terminie inwestor obowiązku nie wykonał, natomiast w dniu [...] r. zwrócił się do organu l instancji o przedłużenie wyznaczonego terminu o kolejne 30 dni ze względu na "trudną aktualnie sytuację rodzinną". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] słusznie nie uwzględnił tego wniosku i decyzją z dnia [...] r. nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że powołane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich zastosowanie nie zależy od uznania organu administracji, lecz jest obligatoryjne. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że obie wydane w sprawie decyzje są prawidłowe. Okoliczności podniesione w skardze, a wcześniej w odwołaniu nie mają natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ani organy nadzoru budowlanego, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie neguje potrzeby i istnienia muru oporowego na przedmiotowej nieruchomości celem zabezpieczenia go przed powstawaniem pęknięć i osuwaniem się terenu. Wybudowanie takiego muru powinno być jednak poprzedzone uzyskaniem stosownego pozwolenia na budowę. Wobec braku takiego pozwolenia należało nałożyć obowiązek, o którym mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, zaś sankcją za jego niewykonanie jest wydanie nakazu rozbiórki. Wbrew zarzutom skarżącego możliwość legalizacji samowoli budowlanej nie stoi w sprzeczności z nakazem rozbiórki powstałego w ten sposób obiektu. Do legalizacji jest bowiem konieczne spełnienie określonych przepisami warunków. Skoro inwestor warunków tych nie spełnia, tym samym uniemożliwia legalizację samowoli. Jak już wyżej wskazano w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać nakaz rozbiórki - bez względu na celowość i ekonomiczne skutki takiego rozstrzygnięcia. Powołany przez skarżącego na poparcie swojego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1996 r. sygn. akt II SA/Kr 545/96 ("Prokuratura i Prawo" 1998/4/53) odnosi się do odmiennego niż w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał bowiem w sprawie pozwolenia na budowę wydanego pod warunkiem wcześniejszej rozbiórki takiego samego obiektu, wzniesionego przy zachowaniu tych samych warunków technicznych i przez tego samego inwestora bez pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z warunkowym pozwoleniem na budowę, lecz decyzją o rozbiórce wydaną przez organy nadzoru budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego. Dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, co zrobi inwestor po wykonaniu rozbiórki, w szczególności czy wzniesie ponownie obiekt budowlany o tych samych parametrach co objęty niniejszym postępowaniem. Wobec stwierdzenia, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji są zgodne z prawem, skargę T. S. należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zmianami).