I SA/Wa 1601/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Maria Tarnowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją własną z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] marca 1998 r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] maja 1998 r., a wydanej w przedmiocie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Obsługi [...] "[...]" jako następcy Przedsiębiorstwa Usług [...] "[...]" działkami nr [...] i [...] położonymi w W. przy ul. [...]- utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa podał, że Wojewoda W., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), w tym art. 200 ust. 1 ustawy, decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...], zmienioną w trybie art. 132 kpa decyzją z dnia [...] maja 1998 r., stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Obsługi [...] "[...]", jako następcę Przedsiębiorstwa Usług [...] "[...]", prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...] i [...] o pow. łącznej [...] m² oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Pismem z dnia 20 lutego 2003 r. H. Z., która nabyła roszczenia po byłym właścicielu nieruchomości, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił postępowanie do czasu rozpatrzenia wniosku H. Z. z dnia [...] lutego 2003 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1955 r. odmawiającego przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...], a następnie Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. podjął zawieszone postępowanie. W trakcie prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, wobec stwierdzenia, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [....], z której strona wywodzi swoje prawa i roszczenia w niniejszym postępowaniu, utrzymująca w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdzającą nieważność ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1955 r., postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej zostało zawieszone postanowieniem Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymanym w mocy przez postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., a następnie podjęte postanowieniem Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. W wyniku rozpatrzenia sprawy z wniosku H. Z. z dnia [...] lutego 2003 r. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej wydanej przez organ wojewódzki. W uzasadnieniu decyzji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Budownictwa stwierdził, że uwłaszczenie, stosownie do art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., odnosi się do stanu prawnego z dnia 5 grudnia 1990 r. W tym dniu istniało prawo zarządu do gruntu w stosunku do Przedsiębiorstwa Obsługi [...] "[...]" wywodzące się z decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] maja 1979 r. nr [...] o przekazaniu w użytkowanie (późniejszy zarząd) terenu zabudowanego położonego w W. przy ul. [...], a nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, jako "nieruchomość [...]". Nie stwierdzono też istnienia roszczeń osób trzecich, a więc zaistniały przesłanki do wydania decyzji uwłaszczeniowej w trybie ww. art. 200 ust. 1. Organ stwierdził również, że w obiegu prawnym istniało także ww. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1955 r. odmawiające b. właścicielom przyznania własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...]. Roszczenia osób trzecich zostały zgłoszone dopiero wnioskiem z dnia 28 lutego 2003 r. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1955 r., a więc roszczenia te zostały ujawnione dopiero po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1955 r. Zdaniem organu, fakt ten niewątpliwie wskazuje na interes prawny osoby żądającej wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej, lecz nie jest to równoznaczne z przyjęciem tezy o braku podstaw prawnych do wydania decyzji uwłaszczeniowej przez organ wojewódzki. Nie można stawiać temu organowi zarzutu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), skoro spełnione były przesłanki uwłaszczenia i do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej nie było roszczeń osób trzecich. W postępowaniu uwłaszczeniowym nie było też podstaw do oceny prawidłowości orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1955 r. Późniejsza kasacja tego orzeczenia w trybie stwierdzenia jego nieważności, może oznaczać nowy stan prawny, który nie istniał w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, a więc nie mogło to mieć wpływu na prawidłowość decyzji uwłaszczeniowej. Organ stwierdził również, że z akt nie wynika, aby zaistniały inne przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. Z., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 ust. 2 kpa przez jego błędną interpretację w zakresie oceny skutków stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, oraz art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nie stwierdzenie naruszenia praw osób trzecich w wydanej w dniu [...] marca 1998 r. decyzji nr [...] o uwłaszczeniu [...]. Skarżąca podniosła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo – administracyjnym, decyzja nieważna jest nieważną od dnia jej wydania, zaś samo stwierdzenie jej nieważności ma charakter deklaratoryjny, nie tylko eliminuje nieważną decyzję z obrotu obalając istniejące wobec niej domniemanie z art. 16 § 1 kpa, ale znosi wszelkie skutki nią wywołane, i to ex tunc, czyli od daty jej wydania. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że decyzja taka nie wywołała skutków prawnych w ogóle. Skarżąca podniosła również, że właściwy w sprawie uwłaszczenia organ wojewódzki przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej winien był w pierwszej kolejności zbadać prawidłowość przeprowadzonego postępowania zakończonego orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1955 r. o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom własności czasowej do gruntu, a gdyby to uczynił, dopatrzyłby się rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca naruszają prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa Obsługi [...] "[...]". Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku H. Z. z dnia [...] lutego 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] marca 1998 r. zmienionej decyzją z dnia [...] maja 1998 r., wydanej w przedmiocie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Obsługi [...] "[...]", jako następcy Przedsiębiorstwa Usług [...] "[...]" działkami nr [...] i [...] położonymi w W. przy ul. [...]. Sąd nie podziela stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 70, poz. 464 z późn. zm.), grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Zawarte w tym przepisie sformułowanie - "Nie narusza to praw osób trzecich." - to jest jednoznaczne, i wskazuje, że ustawodawcę uznaje pierwszeństwo uprawnień (praw) osób trzecich do tego gruntu. Należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 14 sierpnia 2001 r. I SA 109/00 LEX nr 55753, wyrok z dnia 29 czerwca 2001 r. I SA 2134/99 LEX nr 54120, z dnia 4 marca 1998 r. III SA 798/97 LEX nr 44817), decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc, czyli decyzja ta stwierdza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 kpa, a co za tym idzie - jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania, co winien mieć na uwadze organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje z mocy prawa, postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, może zostać wszczęte na wniosek lub z urzędu. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu jej wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że decyzja taka nie wywołuje skutków prawnych już od chwili jej wydania. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Nieważność decyzji zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 kpa. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 156 § 2 kpa, bowiem nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Odstąpienie od zasady stwierdzenia nieważności decyzji, i stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, prowadzi do utrzymania skutków, jakie decyzja wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania art. 156 § 2 kpa, konieczne jest rozważenie, jakie skutki prawne wywołała decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.