II OSK 470/09

Dnia 3 marca 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.G. i J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2008 roku sygn. akt II SA/Kr 655/07 w sprawie ze skargi B.G. i J.G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 października 2008 r. oddalił skargę B.G. i J.G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Wójt Gminy Tarnów – działając z upoważnienia Starosty Powiatu Tarnowskiego – zmienił decyzję Starosty Powiatu Tarnowskiego z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przydomowym krytym basenem, przyłączami i wewnętrznymi instalacjami, wydaną dla M.K., zlokalizowanego na działce nr [...] w W. ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany zamienny w miejsce zatwierdzonego powyższą decyzją projektu budowlanego. Zmianie uległa też lokalizacja budynku na działce. Postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r. Wójt Gminy Tarnów wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. z powodu pominięcia w tym postępowaniu osób uznanych za strony. Po rozpoznaniu sprawy Starosta Powiatu Tarnowskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. W wyniku odwołania złożonego przez B. i J.G. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...] grudnia 2006 r. Starosta Powiatu Tarnowskiego wydał decyzję, w której stwierdził, że decyzja Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] kwietnia 2001 r. – zmieniająca decyzję Starosty Powiatu Tarnowskiego z dnia [...] sierpnia 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji z przyczyn określonych w art. 146 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powodem zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego była zmiana lokalizacji budynku na działce nr [...] i usytuowanie go w granicy działek nr [...] i [...] oraz przesunięcie o 5 m w kierunku północnym. Zlokalizowanie w granicy działki spowodowało przybliżenie się do istniejącej służebności na działce nr [...]. Status strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom działek sąsiadujących z działką nr [...] oraz właścicielom działek, którzy posiadali służebność przechodu, przejazdu i przegonu południowym i wschodnim krańcem działki nr [...]. Jako strony postępowania zostali uznani właściciele działki nr [...] tj. S. i K. oraz działki nr [...] tj. B. i E.D. Za strony nie zostali natomiast uznani właściciele działek sąsiadujących tj. działki nr [...], [...] i [...] oraz właściciele działek, którzy posiadali prawo służebności przez działkę nr [...]. Ponieważ bez własnej winy nie brali oni udziału w tym postępowaniu, w którym występować powinni, organ I instancji stwierdził, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto przedmiotowa zmiana pozwolenia na budowę z dnia 19 kwietnia 2001 r. została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której termin ważności został określony do dnia 10 lutego 2001 r. Wniosek o zmianę pozwolenia na budowę został złożony przez inwestora w dniu 10 kwietnia 2001 r., a więc w okresie gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy straciła swoją ważność. W ten sposób naruszony został art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Powyższe rozważania doprowadziły organ I instancji do wniosku, że decyzja Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] kwietnia 2001 r. wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie wskazano, że decyzja Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] kwietnia 2001 r. została doręczona pełnomocnikowi M.B. w dniu [...] kwietnia 2001 r., natomiast E. i B.D. oraz M. i E.K. otrzymali ją w dniu 27 kwietnia 2001 r. Przedmiotowa decyzja wpłynęła do Starostwa Powiatowego w Tarnowie w dniu 8 maja 2001 r., a do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 9 maja 2001 r. Tak więc okres pięciu lat, o którym mowa w art. 146 § 1, i czasie którego można było uchylić wydaną decyzję, upłynął w dniu 9 maja 2006 r. Od powyższej decyzji odwołali się B. i J.G., zarzucając jej rażące naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. i domagając się jej uchylenia przez organ II instancji. Wskazali, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2001 r. nie ma waloru ostateczności, bowiem nie została doręczona wszystkim stronom postępowania, w tym B. i J.G. oraz S.N. Pominięcie tych osób w postępowaniu stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2006 r., wydany po rozpatrzeniu skargi A.N., gdzie wskazano, iż ta osoba, podobnie jak i inne osoby, posiada przymiot strony postępowania. Skarżący wskazali również, że postępowanie w sprawie wznowienia było zawieszone od dnia 9 czerwca 2003 r., co powoduje zawieszenie biegu wszelkich terminów określonych w k.p.a., w tym również terminu, o którym mowa w art. 146 k.p.a. Ponadto w odwołaniu wskazano, że Wojewoda Małopolski wydając decyzję z dnia 6 września 2006 r. "nie zauważył z urzędu", że upłynął okres 5 lat, o którym mowa w art. 146 k.p.a. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do kwestii podnoszonej w odwołaniu dotyczącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2006 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że wyrok ten dotyczył skargi z wniosku A.N., natomiast przedmiotem rozpatrywania jest sprawa odwołania B. i J.G.. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. i J.G. zarzucając jej naruszenie art. 103 k.p.a. w ten sposób, że przy obliczaniu terminu określonego w art. 146 k.p.a. wliczono okres zawieszenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania od dnia 9 czerwca 2003 r. do dnia 29 lutego 2005 r. pomimo, że regulacja określona w art. 103 k.p.a. powoduje wstrzymanie biegów terminów przewidzianych w tym kodeksie, nie wyłączając określonych w art. 146 § 1 k.p.a. Zarzucono także naruszenie art. 140 w związku z art. 107, art. 7, art. 8, i 12 k.p.a., w ten sposób, że odwołanie B. i J.G. nie zostało rozpatrzone wnikliwie, a w szczególności nie ustosunkowano się i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący wszystkich zarzutów z tego odwołania. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zaprezentowane w decyzjach organów administracji. Wskazał, że nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż zawieszenie postępowania powoduje zgodnie z art. 103 k.p.a. wstrzymanie terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Termin uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialny. Wstrzymanie biegu terminów na okres zawieszenia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 103 k.p.a., podobnie jak możliwość przywrócenia uchybionego terminu, dotyczy wyłącznie terminów o charakterze procesowym i nie obejmuje terminu ustanowionego w art. 146 § 1 k.p.a. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. zawiera bezwzględny zakaz orzekania o uchyleniu decyzji we wznowionym postępowaniu, jeżeli od dnia jej doręczenia ostatniej ze stron upłynęło 5 lat. Z tego względu brak odniesienia się do pozostałych zarzutów wskazanych w odwołaniu nie może powodować uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie stronom postępowania, które podlega wznowieniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i J.G., zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania: 1) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego sprawy; 2) art. 151 w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych co spowodowało wadliwe wykonanie funkcji kontrolnych decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzających ją decyzji organów administracji publicznej; 3) nieprawidłową wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 146 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. w tym przypadku 5-letni okres tzw. przedawnienia – ulega sanacji i nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa; 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 184 Konstytucji RP poprzez ograniczenie rozstrzygnięcia wyłącznie do kwestii przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. i zaniechanie rozpatrzenia naruszenia prawa w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają jej podstawy wskazane zgodnie z art. 174 p.p.s.a. Oznacza to, iż NSA bada, czy w postępowaniu przed Sądem I instancji rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Jednocześnie Sąd ten nie może samodzielnie ustalać naruszeń w postępowaniu pierwszoinstancyjnym innych przepisów niewskazanych w zarzutach sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustalił, iż w prowadzonym w latach 2000 i 2001 postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, przede wszystkim przez pominięcie udziału w nim osób uznanych za strony. Było to podstawą do wznowienia tego postępowania zakończonego wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.K. pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że wobec upływu okresu 5 lat od dnia doręczenia tej decyzji stronom postępowania uchylenie jej, zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., nie może już nastąpić. Skarga kasacyjna nie podważa zasadności tych ustaleń i nie wskazuje na naruszenie odpowiednich przepisów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zarzuty tej skargi, rozwinięte w jej uzasadnieniu, sprowadzają się do tego, iż Sąd I instancji po stwierdzeniu negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu, wymienionej w art. 146 § 1 k.p.a., zaniechał dokonania kontroli postępowania ukończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podnieśli przy tym, iż WSA w Krakowie nie wziął pod uwagę, że nie brali oni udziału, bez własnej winy, jako strony postępowania w postępowaniu dotyczącym ich nieruchomości, "co oznacza, że nie rozważono ich słusznego interesu jako obywateli we wznowionym postępowaniu, a tym samym została naruszona zasada określona w art. 7 k.p.a." Tak sformułowany zarzut jest całkowicie nieuzasadniony. Fakt braku udziału osób uznanych za strony postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę został pozytywnie stwierdzony w rozpoznawanym obecnie postępowaniu i stał się podstawą (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) do jego wznowienia. Jednocześnie jednak organy uznały, że wobec upływu okresu pięcioletniego od doręczenia stronom biorącym udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę wydanej wówczas decyzji przepis art. 146 § 1 k.p.a. nie pozwala na jej uchylenie. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie musiał ustalać istnienia innych jeszcze wad udzielonego pozwolenia na budowę, bowiem bez względu na to, czy one rzeczywiście zaistniały i jaki był ich rodzaj upływ wskazanego terminu stanowił przeszkodę do uchylenia wydanej wówczas decyzji. W takiej sytuacji za nieuzasadnione należy uznać zarzuty, że Sąd I instancji nie dokonał lub dokonał wadliwie kontroli decyzji wydanej we wznowionym postępowania. Skarga kasacyjna zarzucając naruszenie wymienionych w jej podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne nie wykazała żadnego naruszenia tych przepisów. W szczególności nie wykazała ona, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wskazanie które ustalenia zostały przez Sąd przyjęte, a które nie. Niesłuszny jest też zarzut nieprawidłowej wykładni art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. "poprzez przyjęcie stanowiska, iż naruszenie innych przepisów postępowania, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, to jest w tym wypadku 5-letni okres tzw. przedawnienia – ulega sanacji i nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa". Zarzut ten, w świetle dokonanych wyżej stwierdzeń, nie ma żadnego uzasadnienia. W tej sytuacji skarga kasacyjna małżonków G., jako nieposiadająca uzasadnionych zarzutów, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).