II SA/Kr 952/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / WSA Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [....] po rozpatrzeniu odwołania J.S. od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. z dnia [....] dotyczącej odmowy przyznania środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na zakup komputera celem likwidacji barier w komunikowaniu się, działając na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdziło, że odwołanie J.S. od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. z dnia [...] dotyczącej odmowy przyznania środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na zakup komputera celem likwidacji barier w komunikowaniu się, zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania J.S. środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na zakup komputera celem likwidacji barier w komunikowaniu się. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji podniesiono, że podstawą prawną decyzji był § 6 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2006 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Zgodnie z tym rozporządzeniem o dofinansowanie ze środków Funduszu może starać się osoba niepełnosprawna, której komputer umożliwi lub ułatwi w znacznym stopniu utrzymywanie kontaktów z otoczeniem i jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności. W wyniku przeprowadzonych czynności Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. ustalił, że u J.S. nie występuje schorzenie wynikające z niepełnosprawności, które utrudniałoby komunikowanie się. Ponadto mieszkająca z wnioskodawcą matka, z uwagi na występującą u niej niepełnosprawność, otrzymała w ubiegłym roku dofinansowanie do zakupu komputera. Zatem organ pierwszej instancji stwierdził, że w gospodarstwie domowym Państwa S. komputer dofinansowany ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych. Mając na uwadze powyższe fakty oraz konieczność celowego i oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi organ pierwszej instancji odmówił przyznania J.S. dofinansowania do zakupu komputera. Od decyzji tej odwołanie w dniu .... czerwca 2006 r. złożył J.S. twierdząc, iż decyzja organu pierwszej instancji jest dla niego krzywdząca. W uzasadnieniu odwołujący się podnosił, że jest w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej wydatkami na zakup lekarstw i specjalistyczną diagnostykę. Ponadto jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i ma trudności w komunikowaniu się z otoczeniem, co jest potwierdzone zaświadczeniem lekarskim. W końcowej części odwołania J.S. stwierdzał, że decyzja MOPS została wydana bez zachowania należytej formy przewidzianej prawem, ponieważ nie został on w niej pouczony o możliwości wniesienia odwołania. W związku z opisanymi okolicznościami odwołujący się zwraca się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o pozytywne rozpatrzenie Jego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że w dniu .... lutego 2005 r. J.S. złożył do organu pierwszej instancji wniosek o dofinansowanie do zakupu komputera w ramach programu "Likwidacja Barier w Komunikowaniu" realizowany przez MOPS w K. W dniu [....] organ I instancji wydał w sprawie decyzję nr [....] . W treści decyzji brakuje stosowanego pouczenia strony o przysługującym jej środku odwoławczym. Przedmiotową decyzję strona otrzymała w dniu 16 marca 2006 r. Dopiero w dniu 6 czerwca 2006 r. do Kolegium wpłynęło pismo J.S. z dnia ....... czerwca 2006 r. zatytułowane "Odwołanie". Z treści przedmiotowego pisma wynika, że strona nie jest zadowolona z treści i formy rozstrzygnięcia organu I instancji i nadal podtrzymuje swoją prośbę o dofinansowanie do zakupu komputera. Z akt sprawy wynika niewątpliwie, jak twierdzi odwołujący się w treści odwołania, że decyzję organu pierwszej instancji z dnia [....] otrzymał w dniu 16 marca 2006 r. Natomiast odwołanie J.S. napisał i złożył osobiście w Kolegium w dniu 6 czerwca 2006 r. (k.-.....). Kolegium podniosło, że strona nie złożyła odwołania w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a., tzn. w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Wobec powyższego z dniem 30 marca 2006 r. (czwartek) decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [....] doręczona w dniu 16 marca 2006 r., którą odmówiono przyznania J.S. pomocy finansowej w postaci dofinansowania do zakupu komputera stała się ostateczna. Odwołujący się złożył odwołanie w osiemdziesiątym drugim dniu po upływie dopuszczalnego terminu odwołania i swoje uchybienie uzasadnił jedynie brakiem pouczenia o przysługującym mu środku odwoławczym. Podkreślono, że faktem jest, że organ I instancji w uzasadnieniu w/w decyzji nie pouczył w ogóle strony o możliwości wniesienia odwołania do Kolegium za pośrednictwem MOPS w K. w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Niemniej strona nie złożyła wraz z odwołaniem z dnia .... czerwca 2006 r. również wniosku o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, zgodnie z art. 58 k.p.a. W tym stanie rzeczy złożone przez J.S. odwołanie Kolegium potraktowało jako wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło uwagę, że skoro J.S. w dniu ..... lutego 2005 r. złożył wniosek o dofinansowanie ze środków PFRON w likwidacji barier w komunikowaniu się i technicznych z przeznaczeniem na zakup komputera, to: 1) wniosek powinien być rozpoznany bezzwłocznie w myśl art. 35 § 1 k.p.a. Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.), a nie po okresie 13 miesięcy od dnia złożenia wniosku, 2) rozstrzygnięcie powinno być w formie decyzji administracyjnej w myśl art. 107 § 1 k.p.a. Podkreślono, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, że błędnym pouczeniem jest również brak pouczenia o środkach odwoławczych. Takie naruszenie przez organ obowiązków nie różni się bowiem w skutkach od błędnego wskazania organu odwoławczego i dlatego nie może być inaczej traktowane przez prawo. Również z treści art. 112 k.p.a. można wywodzić, że brak pouczenia w decyzji co do prawa wniesienia odwołania nie może szkodzić stronie, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Z uwagi na to, że J.S. nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i to w terminie 7 dni od dnia ustania przeszkody do wniesienia odwołania, to Kolegium nie mogło rozpoznać złożonego przez stronę odwołania w dniu .... czerwca 2006 r. Kolegium zwróciło także uwagę, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nie stanowi przeszkody do ponownego wystąpienia przez J.S. z wnioskiem do MOPS w K. o dofinansowanie ze środków pieniężnych PFRON w likwidacji barier w komunikowaniu się i technicznych z przeznaczeniem na zakup komputera. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.S. zarzucając naruszenie art. 134 w związku z art. 129 § 2 i 112 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [....] zostało wniesione z uchybieniem terminu, oraz naruszenie art. 58 § 1 i 2 oraz 59 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że pismo J.S. z dnia ...... czerwca 2006 r. nie jest jednocześnie wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podkreśla, że w sprawie bezsporne jest, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawierała pouczenia o przysługującym od niej odwołaniu. Skoro odwołujący się podnosił, że uchybienie terminu wynikało z niekompetencji organu pierwszej instancji, to co najmniej uprawdopodobnił przyczynę niedochowania terminu. Podnosi również, że z żadnych okoliczności sprawy nie wynika, aby przeszkoda w uchybieniu terminu ustała wcześniej niż w okresie 7 dni od dnia złożenia pisma w SKO. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz wniósł o oddalenie lub odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, tj. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [.....] stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga nie została wniesiona na decyzję organu pierwszej instancje, lecz dotyczy wskazanego wyżej postanowienia, które ma charakter postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a zatem jest dopuszczalna. Nie ma wobec tego podstaw do uwzględnienia wniosku Kolegium o jej odrzucenie. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia m.in. uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to obowiązek organu wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w razie stwierdzenia, że termin ten upłynął i nie został przywrócony. Jak stanowi art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu. Dopiero łączne spełnienie czterech wyżej wskazanych przesłanek pozwala kwalifikować określone pismo jako akt administracyjny. Pismo z dnia [...] zawiera wszystkie powyższe elementy. Nie budzi wątpliwości, że zawiera ono oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, tj. wskazanie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. , oznaczenie adresata aktu, tj. J.S. , oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (pod pismem znajduje się podpis J.C. , tj. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Przedmiotowe pismo zawiera również sformułowanie rozstrzygnięcia poprzez wskazanie, iż "wniosek J.S. o dofinansowanie do zakupu komputera w ramach likwidacji barier w komunikowaniu się rozpatrzono negatywnie". Sformułowanie powyższe pochodzące od kompetentnego organu i skierowane imiennie do J.S. odpowiada przyjętemu w doktrynie rozumieniu rozstrzygnięcia definiowanego jako jasno i precyzyjnie sformułowane, a także nadające się do wykonania wyrzeczenie o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do istoty sporu. Z treści tego pisma wynika wola organu administracji publicznej skierowana na wywołanie skutków prawnych, a to kwalifikuje powyższe pismo jako decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1984 r., SA/Po 1049/84, niepublikowany, Komentarz do art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Decyzja działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [....] została doręczona jej adresatowi, tj. J.S. w dniu 16 marca 2006 r. Decyzja ta jednak nie zawierała pouczenia o dopuszczalności wniesienia od niej odwołania. W ocenie sądu zasadne są te poglądy prezentowane w doktrynie, zgodnie z którymi inne są konsekwencje w sytuacji braku lub wadliwego pouczenia o dopuszczalności wniesienia odwołania od nieostatecznej decyzji administracyjnej, a inne w sytuacji braku lub wadliwego pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji ostatecznej. W przypadku braku lub wadliwego pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, strona która w związku z tym składa skargę z uchybieniem terminu winna wystąpić do wniosku z wnioskiem przywrócenie tego terminu. Natomiast w wypadku, gdy strona składa odwołanie od decyzji nieostatecznej po terminie w konsekwencji wadliwego pouczenia (w czym mieści się również brak pouczenia), należy przyjąć, że odwołanie jest złożone w terminie i nie zachodzi konieczność jego przywracania (zob. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 667; B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 470; Komentarz do art. 112 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, por. też S. Presnarowicz S.: Komentarz do art. 214 (stanowiącego odpowiednik art. 112 k.p.a.) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U.05.8.60), [w:] R. Dowgier, L. Etel, C. Kosikowski, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006). Wniosek powyższy uzasadnia treść art. 112 k.p.a. mającego zastosowanie w postępowaniu administracyjnym (a nie obowiązującego w postępowaniu sądowadministracyjnym), zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W ocenie sądu wadliwe działania organu administracji nie mogą skutkować utrudnieniem (nawet jeżeli to utrudnienie miałoby polegać tylko na obowiązku uprawdopodobniania braku winy w uchybieniu terminu) dla stron postępowania w zakresie prawa do rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji. Nawet gdyby jednak przyjąć, że konieczne było złożenie wniosku przez odwołującego się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania – chociaż sąd w niniejszym składzie poglądu tego nie podziela – to zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy nie przeanalizował z tego punktu widzenia treści pisma z dnia 6 czerwca 2006 r. zawierającego odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Treść tego pisma nie uprawnia do kategorycznej konkluzji, do jakiej doszło Kolegium, że wniosek o przywrócenie terminu nie został złożony. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że obowiązkiem organu odwoławczego było rozpoznanie odwołania J.S. od decyzji z dnia [....] .Z powyższych powodów - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] . Nieuwzględnienie przez organ odwoławczy treści art. 112 k.p.a. oraz obowiązków wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych zwłaszcza w art. 8 i 9 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do zakończenia sprawy bez merytorycznego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji.