II SA/Gl 769/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007r. sprawy ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. [...] S.A. z siedzibą w K. wystąpiła do Prezydenta Miasta J. z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia [...] r., którą udzielone zostało Gminie J. pozwolenie na budowę oświetlenia płyty boiska stadionu sportowego w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku Spółka podała, że w oparciu o umowę zawartą z Gminą J. miała być wykonawcą robót budowlanych, których dotyczyło wydane pozwolenie. Do realizacji inwestycji jednak nie doszło bowiem m.in. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania przetargowego mającego na celu wyłonienie wykonawcy robót, upłynął przewidziany przepisami prawa termin rozpoczęcia tej budowy. Mimo tego Gmina jednak chce obciążyć Spółkę karą umowną w związku z niedotrzymaniem terminu wykonania robót. Odpowiedzią na ten wniosek było pismo z dnia [...]r. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J. Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego. W piśmie tym poinformował on Spółkę, że nie była stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem nie może żądać wygaszenia przedmiotowej decyzji w trybie art. 162 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na skutek odwołania wniesionego przez [...] S.A. Wojewoda [...] uznał, że opisane pismo ma znamiona obarczonej wadami decyzji administracyjnej. W tej sytuacji postanowił tę wadliwą decyzję uchylić i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując wniosek [...] S.A. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że w dniu [...]r., a zatem w dacie obowiązywania pozwolenia na budowę inwestor dokonał geodezyjnego wytyczenia obiektu, co powoduje iż brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i skutkuje umorzeniem postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ponadto organ zauważył, że [...] jako wykonawca robót nie była stroną postępowania o pozwolenie na budowę, bowiem nie została wskazana w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Także i to orzeczenie nie utrzymało się w obrocie prawnym, bowiem kolejną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] je uchylił i po raz drugi sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jako powód wydania tej decyzji kasacyjnej Wojewoda wskazał na braki przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta J. postępowania dowodowego pozwalającego na wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii ustalenia stron toczącego się postępowania uznał, że organ I instancji nieprawidłowo powołał się w uzasadnieniu decyzji na przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten obowiązuje dopiero od dnia 11 lipca 2003 r., a zatem skoro przedmiotowe pozwolenie na budowę zostało wydane w [...] r., to stroną postępowania powinien być każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. Rozpatrując po raz trzeci sprawę Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] r., nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 37 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane odmówił stwierdzenia wygaśnięcia swojej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oświetlenia płyty boiska stadionu sportowego w J. W uzasadnieniu podał, że z zebranych dokumentów wynika, że wykonawca [...] S.A. wszedł do procesu inwestycyjnego po dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz po nowelizacji ustawy Prawo budowlane ustalającej nowe brzmienie art. 28 tej ustawy. W tym stanie rzeczy organ odmówił Spółce przyznania statusu strony postępowania wskazując, że posiada ona w sprawie jedynie interes faktyczny. Interes ten dotyczy bowiem sfery wynikającej z umowy zawartej z inwestorem i związanego z tym obciążenia karami umownymi. Ponadto wykonawca przejął plac budowy w [...] r., a wniosek o wygaszenie pozwolenia na budowę zgłosił dopiero w [...] r. Zdaniem Prezydenta Miasta J. brak po stronie wnioskodawcy przymiotu strony postępowania był argumentem rozstrzygającym o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Drugorzędne znaczenie mają zatem inne okoliczności faktyczne nie pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia udzielonego pozwolenia. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika jednak niezbicie, że przed upływem dwóch lat od ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę dokonano geodezyjnego wytyczenia osi słupów, które były czynnościami o jakich mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Także brak było podstaw do kwestionowania wykonanych przez inwestora wpisów do dziennika budowy dotyczących tego wytyczenia, bowiem działanie takie było zgodne z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy (Dz. U. Nr 108, poz. 953 ze zm.). Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej orzeczenia wskazał na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 w związku z art. 28 i art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazał, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stroną tego postępowania był każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie, albo kto żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zauważył także, że w przypadku postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych stronami mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy podmiot czyjego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczyć mogą skutki wydanego orzeczenia, jednak krąg tych podmiotów powinien być również ustalony w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do art. 28 k.p.a. W ocenie Wojewody odwołująca się Spółka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa lecz wywodzi je jedynie z faktu zawarcia umowy z Gminą J. z dnia [...] r. Tym samym organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że [...] S.A. nie posiadała przymiotu strony zarówno w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i art. 28 k.p.a. Wojewoda stwierdził także, że nie jest uzasadnione twierdzenie odwołującej się, iż w chwili podpisywania umowy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła z mocy prawa, skoro przed terminem jej wygaśnięcia dokonano geodezyjnego wytyczenia obiektu. Podnoszone w odwołaniu argumenty dotyczące braku wiarygodności wpisów do dziennika budowy, rozbieżności w datach oraz wady wytyczenia geodezyjnego, zdaniem organu II instancji stanowią przedmiot postępowania przed sądem powszechnym i nie mogą być analizowane w postępowaniu administracyjnym. Także sąd powszechny winien wypowiedzieć się w kwestii fałszywego wpisu do dziennika budowy. W skardze [...] S.A. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła ich wydanie z naruszeniem: - art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że odwołująca się nie posiada legitymacji formalnej czynnej w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez zastosowanie go w niniejszym postępowaniu zamiast art. 28 k.p.a., - art. 41 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że prace polegające na wytyczeniu geodezyjnym na terenie budowy zostały przeprowadzone [...] r., gdy tymczasem miały one miejsce w [...] r., - § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno- kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) poprzez przyjęcie, że samo wytyczenie geodezyjne osi słupów fundamentowych stanowi wytyczenie geodezyjne w terenie, podczas gdy niezbędne jest do tego przeprowadzenie odciągów umożliwiających to wyznaczenie względem obiektów istniejących i wznoszonych oraz względem granic nieruchomości, - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego i nieuwzględnienie zeznań świadków, w tym uprawnionego geodety na okoliczność antydatowania dziennika budowy, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił dowodom z zeznań świadków mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż wbrew jej zarzutom zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować uchyleniem, czy stwierdzeniem jej nieważności. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku skarg wnoszonych na decyzję administracyjną nakłada to na sąd obowiązek oceny tego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Podkreślenia także wymaga, że badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sąd administracyjny przeprowadza nie będąc związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz zamieszczonymi w niej wnioskami (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. > dalej zwanej p.p.s.a.). Przystępując w zakreślonych ramach do kontroli zaskarżonego aktu przyjdzie wskazać, że stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Analizując brzmienie tego przepisu należy przyjąć, że w przypadku wystąpienia którejś z wymienionych w nim przesłanek (nierozpoczęcie budowy przed upływem 2 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, bądź przerwanie budowy na czas dłuższy niż dwa lata) powstaje skutek materialnoprawny powodujący wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego obejmującego uprawnienie do prowadzenia określonych w decyzji robót budowlanych. Utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje także, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, a to m.in. nie może być przeniesiona na rzecz innego podmiotu (art. 40 Prawa budowlanego), czy też zmieniona lub uchylona w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Zauważyć też należy, że instytucja wygaśnięcia decyzji administracyjnej stanowi jeden z wyjątków od generalnej zasady jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, którą jest nieodwołalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Każda decyzja ostateczna zgodnie bowiem z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Dlatego też wzruszenie takiej decyzji może mieć miejsce w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych, bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Kierując się tymi uwagami przede wszystkim należy zauważyć, że art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku wydania z urzędu decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej wygaśnięcie udzielonego pozwolenia na budowę w sytuacji zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Powyższe powoduje, że poza bezprzedmiotowością udzielonego pozwolenia na budowę decyzja stwierdzająca jej wygaśnięcie może zostać wydana w przypadku zaistnienia jeszcze jednej z przesłanek wskazanych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie, gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zgoła odmienna sytuacja ma miejsce w przypadku uregulowań prawnych dotyczących wygaśnięcia innych aktów administracyjnych. Za przykład posłużyć tutaj może art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowiący, że organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenia na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Dodatkowo w ust. 3 tego artykułu wskazane zostało, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1 następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem w przypadku decyzji stwierdzających wygaśnięcie orzeczeń, o jakich mowa w art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno nastąpić to z urzędu, co wynika z nakazu zawartego w tym przepisie. Bezsporne w sprawie jest, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oświetlenia płyty boiska stadionu sportowego w J. przy ul. [...] leżało w interesie skarżącej Spółki. Powoduje to, że w kontrolowanym postępowaniu kluczową kwestię stanowiło ustalenie, czy skarżącej przysługiwał status strony postępowania o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu podkreślić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest wygaszenie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym nie mają zastosowania przepisy obowiązujące w dacie wydania tej decyzji, lecz przepisy obowiązujące w dacie orzekania o jej wygaszeniu. Jest to tym samym odmienna sytuacja od tej jaka ma miejsce w przypadku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, czy postępowań mających za przedmiot stwierdzenie nieważności takiej decyzji, w których badaniu podlega zgodność decyzji z przepisami obowiązującymi w dacie ich wydania. Tym samym zdaniem składu orzekającego krąg stron postępowania o wygaszenie decyzji o pozwolenie na budowę został wyznaczony przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącym, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wobec powyższego oczywistym jest, że wykonawca robót budowlanych nie miał statusu strony toczącego się w trybie nadzwyczajnym postępowania, którego przedmiotem było wygaszenie pozwolenia na budowę. Tym samym, należy też uznać, że organ I instancji prawidłowo odmówił wygaszenia swojej decyzji, gdyż w sprawie nie wystąpiła przesłanka odnosząca się do interesu strony wskazana w art. 162 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Z urzędu zauważyć należy, że skoro [...] S.A. nie została uznana za stronę postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę to stosownie do utrwalonego w orzecznictwie poglądu powinno to skutkować wydaniem przez Wojewodę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 [w:] ONSA z 1999 r. z 4, poz. 119). W ocenie składu orzekającego powyższe naruszenie przepisów k.p.a. nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ustalenie, że skarżąca Spółka nie była legitymowana do domagania się wygaszenia kwestionowanej przez nią decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zwalnia Sąd od obowiązku odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy skarga na mocy art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. SW