II SA/Po 446/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz /spr./ Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego; o d d a l a s k a r g ę /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz Decyzją z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na właścicieli budynku mieszkalnego przy ul. D.[...] w P., wzniesionego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. z [...]r. sygn. [...] K. i G. M., obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu zamiennego budynku uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, określając jednocześnie termin wykonania obowiązku na [...] dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, ze w dniach [...] r. i [...]r. w trakcie oględzin przedmiotowego budynku ustalono, że inwestor dokonał licznych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających m.in. na: - niewykonaniu w poziomie poddasza, części [...] oraz [...] pomiędzy pokojem [...] a klatką schodową oraz wykonaniu w ścianie tylnej jednego okna zamiast dwóch, - niewykonaniu w poziomie piętra ścianki działowej pomiędzy [...], - wykonaniu w poziomie parteru ściany obudowującej grupę kominową, (która zlokalizowana jest w ścianie wspólnej z budynkiem nr [...]), zwiększeniu powierzchni tarasu poprzez jego wydłużenie w kierunku [...], wykonaniu inaczej niż w projekcie schodów łączących taras z poziomem ogrodu, niewykonaniu części ścian działowych oraz balustrady balkonu przy pomieszczeniu kuchni, zabudowaniu od strony frontowej podestu przed drzwiami wejściowymi do budynku poprzez wykonanie [...] (w otworach okiennych i drzwiowych nie osadzono stolarki), - zmianie w poziomie piwnicy poziomu posadowienia budynku, przez co poziom posadzki piwnic znajduje się poniżej poziomu terenu, wykonaniu całkowitego podpiwniczenia budynku (projekt przewidywał częściowe) oraz zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych wprowadzając funkcje [...] ([...] mieści się w pomieszczeniach od frontu budynku i składa się z [...], [...], [...], pomieszczenia, w którym wykonywane są [...] – zlokalizowanego w części tylnej budynku pod tarasem, łazienką). Organ stwierdził, że pomieszczenia oznaczone na rysunku piwnic (będącym załącznikiem do protokołu z [...]r.- A – [...], B – [...], [...], nie spełniają wymagań określonych w § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl powołanego przepisu wysokość pomieszczeń do pracy nauki i innych celów, w których nie występują czynniki uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia, przeznaczone na stały lub czasowy pobyt nie więcej niż 4 osób powinna wynosić 2,5 m. W trakcie oględzin ustalono zaś, że wysokość ww. pomieszczeń wynosi [...] m. Również lokalizacja usług w pomieszczeniach, w których poziom podłogi znajduje się poniżej terenu jest naruszeniem § 73 ust. 3 rozporządzenia i wymaga uzyskania zgody wojewódzkiego inspektora sanitarnego wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy. Stwierdzono, ze właściciel nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednocześnie nie stwierdzono naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym, bowiem działka nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten obowiązuje od 24.12.1997r. Przed tą datą każde nawet najmniejsze odstępstwo wymagało decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Od 31.05.2004r. obowiązuje art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego definiujący istotne odstępstwo. Przed tą datą ocena, czy dane odstępstwo było istotne, czy nieistotne należało do uznania organu administracji. W niniejszej sprawie odstępstwa od projektu w zakresie parteru zostały uznane za nieistotne przez Prezydenta Miasta P., który przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku w części parteru. Z tego względu PINB nie dokonał już oceny tychże odstępstw. Odstępstwa dokonane w obrębie piwnic, piętra i poddasza podlegają natomiast ocenie inspektora nadzoru budowlanego. W świetle obecnie obowiązującego art. 36a Prawa budowlanego dokonane przy budowie budynku odstępstwa, polegające na zmianie sposobu użytkowania piwnic z pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenia usługowe są odstępstwem istotnym. Także w okresie, kiedy kwalifikacja danego odstępstwa należała do uznania organu, dokonane przez inwestora odstępstwo w zakresie zmiany sposobu użytkowania uznane byłyby za istotne. Do takich odstępstw w piśmiennictwie zalicza się m.in. zmianę przeznaczenia terenu oraz zmianę warunków oznaczonych w art. 5 Prawa budowlanego. Dlatego należało nakazać sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Nakazany projekt powinien spełniać wymagania określone przez Prawo budowlane dla projektów budowlanych podlegających zatwierdzeniu w pozwoleniu na budowę oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3.07.2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003r. Nr 120, poz. 1133). W związku ze stwierdzeniem naruszenia § 72 ust. 1 i § 73 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie projekt powinien przewidywać rozwiązania techniczne umożliwiające spełnienie tychże norm. Obowiązek z niniejszej decyzji nałożono w myśl art. 52 Prawa budowlanego na właścicieli nieruchomości. Organ dodatkowo wskazał, że podnoszone przez Z.S. kwestie dotyczące prawidłowości podłączeń do przewodów kominowych oraz lokalizacji pionów instalacji wodnej i sanitarnej zostały wyjaśnione w piśmie z [...]r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z.S., żądając: - uchylenia wydanej decyzji, - ponownego i wnikliwego przeanalizowania dokumentów znajdujących się w aktach, - uwzględnienia wszystkich wniosków złożonych przez nią dotyczących podłączenia się do komina bez jej zgody, - usunięcia rur ze ściany nośnej, które znajdują się tuż pod tynkiem jej mieszkania i nagminnie zalewają ścianę oraz - przeprowadzenia ekspertyz, o które wcześniej wnosiła. W szczególności wskazała, że do czasu odbioru przedmiotowej nieruchomości inwestor przywłaszczył sobie wybudowane przez skarżącą kominy. Inwestor nie partycypował również w kosztach budowy ściany i do chwili obecnej nie rozliczył się z tego. Pomimo złożonych wcześniej wniosków organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a zwłaszcza nie przesłuchał kominiarza, nie przeprowadził wizji lokalnej, by ustalić, kto był inwestorem komina. Skarżąca podniosła, że nie przeprowadzono też żadnej analizy prawidłowości wykonania prac, osadzenia rur w ścianie nośnej. Nie odniesiono się również do wniosków składanych przez odwołującą się. Pominięto również fakt, że inwestor stawiając mur przekroczył granicę nieruchomości. Z.S. zakwestionowała też osobiste doręczanie jej pism w toku postępowania. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w przypadku stwierdzenia wybudowania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz bez uzyskania decyzji pozwalającej na dokonanie tego typu odstępstw, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować procedurę legalizacyjną (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w związku z istotnymi odstępstwami oznacza, że inwestor musi przedłożyć kompletny projekt zamienny spełniający wymogi art. 34 Prawa budowlanego i rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Dopiero po przedstawieniu projektu zamiennego powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego może zatwierdzić ten projekt. Ów projekt winien być oceniany z punktu widzenia zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołującej się organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia związana z przywłaszczeniem przez inwestorów wybudowanego przez nią komina należy do stosunków z zakresu prawa cywilnego, określonych w ustawie z 23.04.1964 Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964r. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Nadto jeżeli przy wznoszeniu budynku przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właścicielowi sąsiedniej :zajętej: działki przysługuje roszczenie zgodnie z art. 151 Kodeksu cywilnego dochodzone na drodze procesu cywilnego w sądzie powszechnym. Organ II instancji wskazał również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w piśmie z [...]r. wyjaśnił odwołującej się, iż z dokumentacji dostarczonej do organu przez G.M., a w szczególności z protokołu kominiarskiego z [...]r. wynika, że ilość przewodów kominowych, dymowych, spalinowych i wentylacyjnych jest zgodna z projektem. Z.S. wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji, wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie różni się od uzasadnienia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Intencją Z.S., której wniosek zainicjował wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, było uzyskanie decyzji nakazującej "G.M. natychmiastowe usunięcie rur ze wspólnej ściany nośnej". Skarżąca podniosła, że komin jest jej własnością i ona go wybudowała, tymczasem G.M. podczas jej nieobecności dokonał samowolnego podłączenia do jej komina (k. 1 , t. I akt administracyjnych). Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, iż budynek mieszkalny jednorodzinny położony przy ul. D.[...] w P. wzniesiony został z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. Inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a prowadzone przez K. i G. M. roboty budowlane, zrealizowano z odstępstwami obejmującymi: – niewykonanie w poziomie poddasza części klatki schodowej oraz ścianki działowej pokojem hobby a klatką schodową oraz wykonaniu w ścianie tylnej jednego okna zamiast dwóch, - niewykonanie w poziomie piętra ścianki działowej pomiędzy sypialniami, - wykonanie w poziomie parteru ściany obudowującej grupę kominową, zwiększenie powierzchni tarasu poprzez jego wydłużenie w kierunku ogrodu, wykonaniu inaczej niż w projekcie schodów łączących taras z poziomem ogrodu, niewykonaniu części ścian działowych oraz balustrady balkonu przy pomieszczeniu kuchni, zabudowaniu od strony frontowej podestu przed drzwiami wejściowymi do budynku poprzez wykonanie [...] (w otworach okiennych i drzwiowych nie osadzono stolarki), - zmianę w poziomie piwnicy poziomu posadowienia budynku oraz zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych Odstępstwa od projektu w obrębie piwnic, piętra i poddasza, podlegające ocenie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. uznane zostały za istotne. Wobec zaistnienia przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ prawidło postąpił nakładając na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia we wskazanym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Żadnych nieprawidłowości – w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego - nie wykazała natomiast przeprowadzona [...] r. przez mistrza kominiarskiego inż. J.K. kontrola i sprawdzenie przewodów kominowych, podłączeń wentylacyjnych, spalinowych i dymowych w budynku przy ul. D. [...] w P. W protokole kontroli stwierdzono, że Ilość przewodów kominowych dymowych, spalinowych i wentylacyjnych jest wystarczająca i zgodna z projektem. Dobra jest ich szczelność i drożność. Przewody kominowe wybudowano zgodnie z projektem i oceniono, iż nadają się one do użytkowania (k. 34 akt administracyjnych). Skarżąca prawidłowości ustaleń z przeprowadzonej kontroli nigdy nie kwestionowała, a orzekający na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że w takiej sytuacji brak podstaw do wydania G.M. nakazu rozbiórki rur ze wspólnej ściany nośnej (czego w istocie domaga się skarżąca). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego rozwiązanie polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Odnosząc się do argumentów skarżącej w zakresie naruszenia jej prawa własności, należy więc wyjaśnić że nie mogły mieć one wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Przedmiot kontroli Sądu wyznaczały, bowiem granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa, co skutkować musi oddaleniem skargi. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalono skargę. /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz