III SA/Gd 297/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 maja 2007 roku Wojewoda [...], powołując przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 149 § 1 i 2, art.145 §1 pkt 5, art.151 § 1 pkt 2, oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz.1001 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania W. B. od decyzji Starosty [...] z dnia 17 kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie: uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 5 września 2005 r. nr [...] o uznaniu strony z dniem 31 sierpnia 2003 r. za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8 września 2005 r.; uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 22 marca 2006 r. nr [...] o uznaniu strony z dniem 14 marca 2006 r. za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 marca 2006 r. oraz orzeczenia o odmowie uznania W. B. za osobę bezrobotną z dniem 31 sierpnia 2005 r. i z dniem 14 marca 2006 r. - uchylił decyzję organu I instancji w części orzekającej o odmowie uznania W. B. za osobę bezrobotną z dniem 31.08.2005 r. oraz z dniem 14.03.2006 r. (pkt 1) oraz orzekł o odmowie uznania W. B. za osobę bezrobotną z dniem 31.08.2005 r. (pkt 2 a), o odmowie przyznania W. B. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 08.09.2005 r. (pkt 2 a), o odmowie uznania W. B. za osobę bezrobotną z dniem 14.03.2006 r. (pkt 2 c), o odmowie przyznania W. B. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15.03.2006 r. (pkt 2 d). W pozostałej części Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (pkt 3). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje: W. B. w dniu 31.08.2005 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...], jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia 05.09.2005 r. organ I instancji przyznał mu status osoby bezrobotnej z dniem 31.08.2005 r. i prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 08.09.2005r. Status osoby bezrobotnej strona utraciła z dniem 09.01.2006 r. z powodu podjęcia pracy. W dniu 14.03.2006 r. W. B. ponownie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia 22.03.2006 r. organ I instancji przyznał stronie status osoby bezrobotnej z dniem 14.03.2006 r. i prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15.03.2006 r. . W związku ze zgłoszeniem przez stronę w dniu 05.03.2007 r. rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 01.03.2007 r., organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalając iż W. B. faktycznie prowadzi tą działalność już od 2001 roku, a wznowił jedynie jej prowadzenie z dniem 01.03.2007r. (dowód - oświadczenie strony z dnia 19.03.2007 r. oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 16.01.2007 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej). Po wznowieniu postępowania administracyjnego Starosta [...] wydał opisaną decyzję z dnia 17 kwietnia 2007 r. od której W. B. wniósł odwołanie, wskazując, iż jest ona bezzasadna. Organ odwoławczy podniósł, iż bezrobotnym – w rozumieniu art.2 ust. 1 pkt 2 lit.f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest osoba nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie / .../ zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników . Z obu kart rejestracyjnych bezrobotnego wynika, że odwołujący się w dniu rejestracji w urzędzie pracy pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie nieprawdziwych oświadczeń oświadczył i poświadczył własnoręcznym podpisem, iż nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesił. Bezspornym jest, iż wcześniej, tj. w dniu 16.01.2001 r. W. B. dokonał rejestracji działalności gospodarczej w ewidencji działalności gospodarczej, a w dniu 26.02.2001 r. rozpoczął jej prowadzenie, co potwierdza zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 16.01.2007r. o wpisie strony do ewidencji działalności gospodarczej. W dniu obu rejestracji w urzędzie pracy W. B. prowadząc działalność gospodarczą nie spełniał warunków określonych w art.2 ust. 1 pkt 2 lit.f cyt. ustawy wymaganych do posiadania statusu bezrobotnego. W ocenie organu odwoławczego okoliczność zawieszenia prowadzenia działalności w ZUS i Urzędzie Skarbowym rok przed rozwiązaniem stosunku pracy, w oparciu o który odwołujący ubiegał się o przyznanie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie ma znaczenia w sprawie. Mając na względzie powyższe okoliczności, zasadnym było wznowienie postępowania administracyjnego w sprawach zakończonych opisanymi decyzjami ostatecznymi organu I instancji z uwagi na istnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy uchylił w części decyzję organu I instancji i orzekł w tym zakresie, albowiem po uchyleniu decyzji rozstrzygających w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych należało również orzec w przedmiocie uprawnienia do tego świadczenia. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bowiem tylko bezrobotnym w rozumieniu art.2 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy. Wobec tego, że podczas obu rejestracji w urzędzie pracy stronie nie przysługiwał status bezrobotnego, należało odmówić w następstwie obu rejestracji przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 2.ust.1 pkt.2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności pominięcie, że według tego przepisu osobą bezrobotną może być również osoba, która zawiesiła prowadzoną działalność gospodarczą i niewyjaśnienie w tym zakresie istoty sprawy, jak również niezrozumiałość i nieczytelność decyzji, a przez to - niemożność pełnego odniesienia się do jej treści. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie jest zasadna. Kontrolowana decyzja organu I instancji wydana została w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Ponieważ instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, owa wadliwość musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. O ile w postępowaniu zwykłym głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego sprawy administracyjnej, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Powołany, wśród innych, jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie wznawia się zatem postępowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; po trzecie, okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Organy administracji obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że wskazane wyżej przesłanki wznowienia zaistniały w sprawie. Po wydaniu przez organ I instancji decyzji ostatecznych w przedmiocie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych zostały ujawnione nowe okoliczności faktyczne wskazujące na brak podstaw do uznania skarżącego za bezrobotnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz.1001 ze zm.). W związku ze zgłoszeniem przez stronę w dniu 5 marca 2007 roku rozpoczęcia działalności gospodarczej okazało się bowiem, że skarżący prowadził działalność gospodarczą od dnia 26 lutego 2001 roku, a w dniu 1 marca 2007 roku jedynie wznowił jej prowadzenie. Okoliczność ta została potwierdzona dowodami w postaci decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 stycznia 2007 r. w przedmiocie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i oświadczenia skarżącego z dnia 19 marca 2007 roku. Ujawnione okoliczności były nowymi i miały istotne znaczenie dla sprawy z tego względu, że niezbędną przesłanką do nabycia i posiadania prawa do uznania za osobę bezrobotną i pobranych przez skarżącego świadczeń określonych w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest legitymowanie się statusem bezrobotnego, a zatem spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W myśl powołanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub i, j, lub cudzoziemiec - członek rodziny obywatela polskiego, niezatrudniony i niewykonujący innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępująca do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli m.in. nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Ujawnione okoliczności istniały w dniu wydania decyzji organu I instancji z 5 września 2005 roku oraz 22 marca 2006 r. i nie były mu znane w datach rejestracji skarżącego jako bezrobotnego. W dniu 16 grudnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę o sygnaturze akt OPS 5/96 (ONSA z 1997 r., z. 2, poz. 47), zgodnie z którą "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Dz. U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211 ze zm.). W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano m.in., że istotą definicji bezrobotnego jest założenie, iż chodzi o osobę, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. Już samo sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła tej działalności, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Pomimo wejścia w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz.1001 ze zm.) pogląd wyrażony w tej uchwale w pełni podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie. Tak więc, mając niewyrejestrowaną działalność gospodarczą, skarżący nie mógł uzyskać statusu bezrobotnego nawet w sytuacji zawieszenia wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej. Podniesione w skardze okoliczności nie mają najmniejszego wpływu na treść i wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sformułowanie tego przepisu wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła tej działalności, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania. Omawiany przepis stwarza domniemanie, że osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą. Jest to oczywiście domniemanie wzruszalne. Niemniej jednak warunkiem wstępnym, stwarzającym możliwość jego obalenia jest uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji. Jeżeli zatem w okresie w którym posiadał status bezrobotnego, a także pobierał zasiłek dla bezrobotnych skarżący nie dokonał wykreślenia uzyskanego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, to powołany przepis czyni pozbawionymi znaczenia prawnego wszelkie podjęte przez skarżącego próby wykazania, że nie prowadził żadnej działalności gospodarczej w okresie, w którym posiadał status bezrobotnego. Nie można zatem uznać za prawidłowy sposób interpretacji przepisu art.2 ust. 1 pkt. 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przedstawiany przez skarżącego w skardze i następujących po niej pismach procesowych. Przepis ten zawiera alternatywę rozłączną, zatem spełnienie nawet jednego z dwóch warunków określonych w przepisie powoduje niemożność uznania danej osoby za osobę bezrobotną w rozumieniu przepisów ustawy. Na ocenę zgodności z prawem kontrolowanych decyzji nie mogą również wpłynąć inne podniesione przez skarżącego zarzuty. Z tych też względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.