I OSK 945/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1867/07 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] października 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania zasiłku celowego. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. J. S. wystąpiła o przyznanie jej zasiłku celowego w kwocie 260 zł na zakup telefony komórkowego. Wnioskodawczyni podała, że telefon taki jest jej niezbędny do wzywania pomocy lekarskiej, ponieważ jest osobą chorą i samotną oraz nie ma obecnie odpowiedniego środka łączności koniecznego w sytuacji nagłego pogorszenia stanu zdrowia. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku działający z upoważnienia Burmistrza Sulejówka, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., odmówił przyznania żądanej formy pomocy społecznej. Organ stwierdził, iż uwzględnieniu wniosku przeciwstawia się zbyt mała ilość środków finansowych na pomoc społeczną. W sierpniu 2007 r. organ dysponował na ten cel kwotą 13 000 zł obejmując pomocą w zakresie dożywiania 269 gospodarstw domowych. Miesięcznie na jedno gospodarstwo przypada więc średnio kwota 85 zł, podczas gdy wnioskodawczyni w tym czasie otrzymała pomoc społeczną wartości 300 zł. W odwołaniu od tej decyzji J. S. wskazała na znaczny zakres jej potrzeb wynikających z trudnej sytuacji materialnej, złego stanu zdrowia i konieczności remontu domu oraz wniosła o przyznanie żądanego zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 powyższej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej a w szczególności na pokrycie części lub całości zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. Podniósł, iż z treści tego przepisu wynika, że decyzja o przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Tym samym spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości określonej przez niego. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć ma względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osoby będących w trudnej sytuacji materialnej. Organ odwoławczy wskazał, że odwołująca otrzymuje z MOPS w Sulejówku świadczenie pieniężne w postaci zasiłku stałego, zasiłku okresowego, zasiłku celowego, zasiłku pielęgnacyjnego i pomocy finansowej na dożywianie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ I instancji wyjaśnił jakim budżetem dysponuje oraz ile osób korzysta z pomocy. Dodatkowo stwierdził, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie takiej pomocy. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] października 2007 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. S. Powołując się na zły stan zdrowia skarżąca podniosła, że posiadanie przez nią telefonu komórkowego jest konieczne dla ewentualnego wzywania pomocy lekarskiej. Stwierdziła jednocześnie, że z powodu niskich dochodów i trudnej sytuacji życiowej nie jest w stanie kupić tego urządzenia. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę należycie zbadały sytuację życiową skarżącej, uznały także, iż nie powinien budzić wątpliwości fakt, że wobec ograniczonych możliwości finansowych pomocy społecznej, świadczenia powinny być rozdzielane proporcjonalnie na wszystkich potrzebujących, a w pierwszej kolejności zaspokajane powinny być najbardziej pilne potrzeby. Skarżąca jest osobą samotną, bezrobotną, korzystającą ze świadczeń pomocy społecznej, polegającej na przyznawaniu różnego rodzaju form takiej pomocy. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Tak więc wysokość przyznawanego zasiłku każdorazowo determinowana jest możliwościami pomocy społecznej. Organ administracji wyjaśnił szczegółowo, jakimi dysponuje możliwościami finansowymi, ile osób korzysta z pomocy ośrodka oraz jaka kwota przypada średnio na osobę potrzebującą. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uwzględniły kryteria stosowane przy przyznawaniu zasiłków celowych. Uznał też, że kwestionowane przez skarżącą decyzje nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy skarżąca od wielu lat korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej. Jej sytuacja materialna i życiowa jest znana pracownikom opieki społecznej, dane te są zgodnie z obowiązującymi przepisami aktualizowane, skarżącej udzielana jest wszechstronna pomoc. Odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej przez skarżącą pomocy została należycie umotywowana. Z powyższych względów Sąd uznał odmowę przyznania zasiłku celowego za zgodną z prawem. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną J. S. reprezentowana przez pełnomocnika adw. P. D. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła obrazę prawa materialnego – art. 3 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 38 Konstytucji RP – poprzez ich wadliwe zastosowanie i uznanie, że organ administracji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, podczas gdy z niespornych okoliczności sprawy wynika, że zasiłek celowy na zakup telefonu komórkowego dla skarżącej – osoby samotnej, bez majątku i źródeł utrzymania, ciężko chorej i niezdolnej do pracy, w sytuacji realnego i poważnego zagrożenia jej życia, jest niezbędny. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Artykuł 39 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Przepis ten nie precyzuje jednak wysokości takiego zasiłku. Natomiast na mocy art. 3 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Tak więc wysokość przyznawanego zasiłku każdorazowo determinowana jest możliwościami pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że z brzmienia art. 39 powołanej ustawy o pomocy społecznej i użytego w niej zwrotu "może" wynika, że decyzja w zakresie pomocy społecznej podejmowana przez organ administracyjny, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. W rozpoznawanej sprawie stwierdzono, że skarżąca korzysta systematycznie z różnych form pomocy społecznej, w objętym wnioskiem miesiącu sierpniu 2007 r. otrzymała pomoc materialną w kwocie 300 zł. Jednocześnie organy wykazały, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sulejówku w tym miesiącu dysponował na cele pomocy społecznej łączną kwotą 13 000 zł i sprawując opiekę nad 269 rodzinami mógł przeznaczyć średnio na jedną rodzinę kwotę 85 zł. Przyznawanie zasiłków celowych w wyższej wysokości, chociażby było uzasadnione potrzebami osób podopiecznych, było niemożliwe do zrealizowania ze względu na szczupłość środków przeznaczonych na ten cel. Jak wskazano bowiem wyżej zakres pomocy społecznej jest limitowany możliwościami pomocy społecznej. Nadto zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc taka wspiera tylko osoby i rodziny w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Skarżąca nie może więc żądać ponoszenia przez pomoc społeczną całego ciężaru jej utrzymania, lecz również winna wykorzystać własne możliwości zarobkowe i posiadany majątek w celu uzyskania niezbędnych środków do życia. Zaskarżony wyrok nie naruszył więc podanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów ustawy o pomocy społecznej ani przez ich błędną wykładnię, ani niewłaściwe zastosowanie. W żaden sposób nie naruszył też art. 38 Konstytucji RP, który to przepis przewiduje prawną ochronę prawa do życia w Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżąca nie wykazała bowiem, że zaspokojenie części tylko jej potrzeb materialnych przez organy pomocy społecznej, stosownej do możliwości tych organów, naruszyło dobro chronione wymienionym przepisem Konstytucji. Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącej ustanowionego w ramach prawa pomocy za udział w postępowaniu przed NSA orzeknie Sąd I instancji.