II GSK 1011/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1943/07 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz T.K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1943/07 po rozpoznaniu skargi T.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów − uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz T.K. zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. T.K. wystąpił do Okręgowej Rady Adwokackiej w C. z wnioskiem o dokonanie wpisu na listę adwokatów w związku z pozytywnym złożeniem egzaminu adwokackiego. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2006 r. Okręgowa Rada Adwokacka w C. postanowiła wpisać T.K. na listę adwokatów tej Izby. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż T.K. w dniu [...] lutego 2003 r. wpisany został na listę aplikantów adwokackich Izby C., a następnie przez okres 3 lat i 6 miesięcy odbył aplikację adwokacką. T.K. zdał egzamin adwokacki, przeprowadzony w dniach 1−3 i 17 grudnia 2005 r. Rada wskazała, że T.K. spełnia przesłanki określone w art. 65 ust. 1−4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.). Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi T.K. na listę adwokatów. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, że od dnia wpisania skarżącego na listę aplikantów adwokackich do dnia rozpoczęcia egzaminu adwokackiego upłynęło jedynie 2 lata, 9 miesięcy i 7 dni, a tym samym nie został zachowany ustawowy trzyipółletni okres odbywania aplikacji, wynikający z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze. Podkreślił, iż ustawa − Prawo o adwokaturze nie określa samego momentu rozpoczęcia aplikacji. Obowiązujący regulamin aplikacji adwokackiej (uchwała nr 22/2005 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 3 września 2005 r. z późn. zm.) również nie określa tego momentu. Stosowny zapis w tym przedmiocie znajdował się w regulaminie aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego z 2003 r. (§ 1 ust. 3 tekstu jednolitego opracowanego na podstawie uchwały nr 20/03 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 29 marca 2003 r. w sprawie "Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego" oraz uchwały nr 27/03 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 7 czerwca 2003 r.). Regulamin ten obowiązywał podczas odbywania aplikacji przez T. K.. Minister Sprawiedliwości wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 3 Regulaminu, aplikacja adwokacka rozpoczynała się z dniem złożenia ślubowania. Licząc okres odbywania aplikacji od tego momentu należałoby w ocenie Ministra przyjąć, że skarżący odbywał aplikację jedynie przez 2 lata, 5 miesięcy i 7 dni, czyli o 1 rok i 23 dni krócej niż przewiduje ustawa − Prawo o adwokaturze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając decyzję Ministra Sprawiedliwości wskazał, że nosi ona datę 8 lutego 2007 r., zaś uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w C. wraz z aktami osobowymi T.K. doręczono Ministrowi Sprawiedliwości w dniu 10 stycznia 2007 r. Termin 30 dni na zgłoszenie sprzeciwu upłynął zatem w dniu 9 lutego 2007 r. Decyzja o sprzeciwie została wysłana listem poleconym do skarżącego w dniu 9 lutego 2007 r. Sąd stwierdził, iż stosownie do art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze wpis na listę adwokatów lub aplikantów uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, upływ terminu określonego w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Skoro zatem w terminie 30 dni określonym w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze decyzja została jedynie sporządzona, ale nie została doręczona, to sprzeciw Ministra Sprawiedliwości wobec wpisu skarżącego na listę adwokatów nie został skutecznie zgłoszony. W ocenie Sądu, termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje także doręczenie decyzji. Minister Sprawiedliwości zaskarżył w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze w postaci uznania przez Sąd, że 30-dniowy termin do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu jest terminem do doręczenia tego sprzeciwu stronie, a nie terminem, w którym sprzeciw powinien być podpisanym przez uprawniony organ. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Minister zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie w uzasadnieniu tego orzeczenia kwestii i mylnym przyjęciu: − terminu wpływu do Ministerstwa Sprawiedliwości akt osobowych "J.K." wraz z uchwałą dotyczącą wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej w C. (dnia 10 stycznia 2007 r. zamiast dnia 6 lutego 2007 r.), − daty podpisania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji sprzeciwiającej się wpisowi wymienionego na listę adwokatów Izby Adwokackiej w C. (dnia 8 lutego 2007 r. zamiast dnia 26 lutego 2007 r.) oraz terminu jej wysłania w dniu 9 lutego 2007 r., co miało oznaczać, że rozstrzygnięcie to nie mogło być doręczone wnioskodawcy w terminie 30 dni od daty wpływu uchwały z aktami osobowymi do Ministerstwa Sprawiedliwości, a które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Sprawiedliwości podał, iż w skardze kasacyjnej wystąpiły omyłki "(...) co do danych personalnych strony przeciwnej, oznaczenia sygnatury sprawy zarejestrowanej w Ministerstwie Sprawiedliwości oraz daty sprzeciwu wniesionego przez Ministra Sprawiedliwości wobec wpisu Pana T.K. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w C.. Jednocześnie prawidłowo wskazano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., sygnaturę i datę jego wydania (...)". Minister Sprawiedliwości wniósł o potraktowanie opisanych omyłek, jako oczywistych omyłek pisarskich niemających wpływu na dalszy tok postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.K. wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej w innej sprawie − Minister Sprawiedliwości wskazał jako stronę przeciwną J. K., ewentualnie o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku T.K. o odrzucenie skargi kasacyjnej, mimo kilku omyłek w tej skardze, które zostały bliżej opisane w piśmie procesowym Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2008 r., uznając, iż omyłki te nie mogły stanowić przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi, w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej został oznaczony zaskarżony wyrok WSA w W., data jego wydania oraz sygnatura akt sprawy. W tych okolicznościach powstałe omyłki skargi mogły więc zostać uznane za oczywiste. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), także na zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym między innymi art. 69 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż termin 30-dniowy, o którym mowa w tym przepisie obejmuje doręczenie decyzji stronie, a co za tym idzie sprzeciw Ministra Sprawiedliwości nie jest skutecznie zgłoszony w dacie jego podpisania przez uprawnioną osobę. Zarzut ten ma kluczowe znaczenie w sprawie, gdyż w przypadku uznania go za niezasadny analiza pozostałych zarzutów zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania nie byłaby celowa i konieczna. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że termin 30 dni do wyrażenia sprzeciwu przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że wprowadzone przepisem art. 69 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze ograniczenie kompetencji Ministra Sprawiedliwości do wyrażenia sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego oraz ograniczenie kompetencji Ministra Sprawiedliwości do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej tylko w razie wyrażenia sprzeciwu, wyłącza stosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy (art. 37 − art. 38 k.p.a.). Milczenie prawne oznacza, że Minister Sprawiedliwości dokonał oceny uchwały okręgowej rady adwokackiej jako zgodnej z przepisami prawa, co wywołuje skutek prawny z mocy prawa − wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, a zatem jednostka nabywa prawo do wykonywania zawodu adwokata. Ustanowiony w art. 69 ust. 2 ustawy − Prawo o adwokaturze termin jest terminem materialnoprawnym, upływ tego terminu wywołuje bowiem skutek materialnoprawny nabycia prawa do wykonywania zawodu adwokata. Upływ tego terminu oznacza milczenie prawne Ministra Sprawiedliwości, co nadaje pełną skuteczność prawną uchwale okręgowej rady adwokackiej o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich, a zatem skutek załatwienia sprawy administracyjnej. Ustanowiony termin w art. 69 ust. 2 ustawy − Prawo o adwokaturze nie jest terminem procesowym, którego upływ nie pozbawia Ministra Sprawiedliwości kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa administracyjna wobec milczenia Ministra Sprawiedliwości została załatwiona. Zgodnie z art. 69 ust. 2 in fine ustawy − Prawo o adwokaturze "Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej". Decyzja administracyjna jest w doktrynie klasyfikowana jako kwalifikowany akt administracyjny. Dokonując klasyfikacji form prawnych działania administracji publicznej, akty administracyjne kwalifikowane są do czynności prawnych. Ma to określone następstwa dla wyprowadzenia cech charakterystycznych decyzji administracyjnej jako formy prawnej działania organów administracji publicznej. Podstawowym elementem czynności prawnej jest oświadczenie woli. W doktrynie w zasadzie zgodnie przyjmuje się takie stanowisko, podkreślając, że do oceny prawidłowości oświadczenia woli organu administracji publicznej nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego. Cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej. Uzewnętrznienie to następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna. Formę uzewnętrznienia oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce reguluje kodeks postępowania administracyjnego. Z rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego wynika, że wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Według art. 109 § 1 k.p.a. "Decyzję doręcza się stronie na piśmie". Od tego sposobu uzewnętrznienia woli organu przez zakomunikowanie oświadczenia woli organu stronie dopuszczalny jest wyjątek, a mianowicie zgodnie z art. 109 § 2 k.p.a. "W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie". Doręczenie następuje w formie prawnej przewidzianej w art. 39−48 i zachowanie tej formy ma znaczenie prawne dla skutków materialnych i skutków procesowych. Od reguły doręczenia decyzji ustanowionej w art. 109 § 1 k.p.a. nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Z art. 109 § 1 w związku z art. 110 k.p.a. nie można zatem przyjąć, że wydanie decyzji jest wprowadzeniem decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Nie zostaje bowiem oświadczenie woli organu administracji publicznej uzewnętrznione przez jego zakomunikowanie jednostce, co pozbawia bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego. Z art. 109 § 1 k.p.a. wynika, że nie można w tym zakresie zastosować rozwiązania prawnego z art. 57 § 5 k.p.a. Rozdział 10 Terminy Działu I kodeksu postępowania administracyjnego, wprawdzie zamieszczony jest w Dziale I Przepisy ogólne, reguluje jednak sposób obliczania terminów procesowych czynności stron. Nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej. Przyjmując jako podstawową cechę decyzji administracyjnej uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest uzewnętrznieniem woli. Uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej musi nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji. Odnosząc treść powyższej uchwały do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w C. o wpisie skarżącego na listę adwokatów wraz z aktami osobowymi T.K. została doręczona Ministrowi Sprawiedliwości w dniu 10 stycznia 2007 r. Termin 30 dniu do wyrażenia sprzeciwu upłynął zatem w dniu 9 lutego 2007 r. i jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji nie został dochowany przez Ministra Sprawiedliwości, ponieważ sprzeciw został doręczony skarżącemu i Okręgowej Radzie Adwokackiej w C. w dniu 14 lutego 2007 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 7