VI SAB/Wa 40/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi R. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie częściowego uchylenia, ewentualnie częściowego wygaśnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. [...] zatwierdzającej taryfę dla energii elektrycznej oddala skargę VI SAB/Wa 40/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zatwierdził, ustaloną przez S. S.A. (obecnie R. S.A.) taryfę dla energii elektrycznej na okres do dnia [...] grudnia 2007 r. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r., przedsiębiorstwo zażądało częściowego uchylenia, na podstawie art. 155 k.p.a., wymienionej decyzji, zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2007 r., którą regulator uaktualnił nazwę spółki oraz zażądano, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. częściowego wygaszenia decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. ze względu na jej bezprzedmiotowość. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2007 r. spółka ponowiła wniosek o częściowe uchylenie lub stwierdzenie częściowego wygaśnięcia wspomnianej decyzji, powołując się na zaprzestanie z dniem [...] lipca 2007 r. prowadzenia przez R. S. działalności w zakresie dystrybucji energii elektrycznej oraz sprawowanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego na obszarze objętym koncesją na dystrybucję energii elektrycznej, wobec przejęcia tej działalności przez R. sp. z o.o. Spółka powołała się również na pismo z dnia [...] lipca 2007 r. będące wnioskiem o uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. i cofnięcie koncesji na dystrybucję energii elektrycznej. W dalszej kolejności pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2007 r.) spółka zwróciła się o udzielenie informacji o załatwieniu sprawy. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. wezwał R. S.A. do sprecyzowania, w terminie 7 dni, wniosku spółki z dnia [...] czerwca 2007 r., poprzez wskazanie czy wnosi ona o częściowe uchylenie, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., czy o stwierdzenie częściowego jej wygaśnięcia, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec bezprzedmiotowości. Zdaniem regulatora żądania zawarte w przedmiotowym wniosku wzajemnie się wykluczają, gdyż wniosek dotyczy tego samego zakresu taryfy. W związku z tym podjęcie decyzji w zakresach żądanych przez spółkę musi opierać się na innych podstawach prawnych, a w kompetencji organu nie leży, w przypadku gdy wniosek strony budzi wątpliwości, określanie za stronę zakresu jej żądania. R. S.A. pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. uzupełniło wniosek z dnia [...] czerwca 2007 r. modyfikując go w taki sposób, iż wnosiło na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. w zakresie w jakim dotyczyła stawek cen i opłat związanych ze sprzedażą przez R. S.A. energii elektrycznej dla wszystkich grup taryfowych wskazanych w punkcie 1 tego pisma, tj.: dla odbiorców zasilanych z sieci WN-A21 i A23, dla odbiorców zasilanych z sieci SN-B21, B22 i B23, dla odbiorców zasilanych z sieci nn-C21, C22a, C22b, C23, C11, C12a i C12b, dla odbiorców zasilanych niezależnie od poziomu napięcia – G11 i G12 oraz dla odbiorców zasilanych niezależnie od poziomu napięcia – R i w tym zakresie uzupełnienie wniosku nie odbiegało od jego pierwotnej treści. Jednocześnie z ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia przez Prezesa URE, że pozytywne rozpatrzenie wniosku określonego w punkcie 1 nie byłoby możliwe, wnioskowano alternatywnie, na podstawie art. 155 k.p.a. o uchylenie decyzji w zakresie dotyczącym stawek cen i opłat wskazanych w punkcie 1 pisma. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zawiadomieniem z dnia [...] września 2007 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił wniosek spółki bez rozpatrzenia. Regulator stwierdził, iż pismo R. S.A. z dnia [...] sierpnia 2007 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie organu do sprecyzowania wniosku z dnia [...] czerwca 2007 r., nadal nie określiło jednoznacznie zakresu żądania spółki. Co więcej w dalszym ciągu zawierało dwa wzajemnie wykluczające się wnioski; o częściowe uchylenie decyzji oraz o stwierdzenie jej częściowego wygaśnięcia, przy czym przedmiot wniosku dotyczył tego samego zakresu taryfy. Organ administracji podkreślał, iż w postępowaniu administracyjnym, przeciwnie niż w postępowaniu cywilnym, wnoszenie żądań alternatywnych nie jest dopuszczalne. Wobec powyższego zawiadomienia R. S. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetycznej. Spółka w punkcie 1 skargi żądała, podobnie jak w pismach składanych w postępowaniu administracyjnym, zobowiązania Prezesa UKE do wydania niezwłocznie, nie później niż w terminie czternastu dni, decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia części decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. w zakresie w jakim dotyczyła stawek cen i opłat związanych ze sprzedażą przez R. S.A. energii elektrycznej dla wszystkich grup taryfowych wymienionych we wniosku i w piśmie uzupełniającym go. Dodatkowo, z ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia przez Prezesa URE, że pozytywne rozpatrzenie wniosku określonego w punkcie 1 skargi nie byłoby możliwe, ponowiono wniosek o uchylenie części decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., wnosząc jednocześnie o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podkreślała, iż w pierwszej kolejności, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wnosiła o stwierdzenie częściowego wygaśnięcia decyzji administracyjnej, natomiast dodatkowo, z ostrożności procesowej, wnosiła alternatywnie, na podstawie art. 155 k.p.a., o jej częściowe uchylenie. Zdaniem skarżącej, powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. nie miało uzasadnienia, gdyż było pretekstem do ograniczenia strony co do rozstrzygnięcia w oparciu jedną podstawę prawną, a jak podkreślono "To strona a nie organ decyduje o swoim żądaniu". Wnoszone przez siebie żądania alternatywne spółka uznała za dopuszczalne oraz podyktowane przyśpieszeniem i uproszczeniem postępowania administracyjnego, gdyż w przeciwnym przypadku organ administracji musiałby wszczynać dwa postępowania i wydawać dwie decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wnosił o jej oddalenie. Organ administracji dodatkowo poinformował, iż skarżąca spółka, po wydaniu zawiadomienia o pozostawieniu jej wniosku z dnia [...] czerwca 2007 r. bez rozpatrzenia, wystąpiła w dniu [...] września 2007 r. z nowym wnioskiem o stwierdzenie częściowego wygaśnięcia przedmiotowej decyzji administracyjnej. W piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. organ poinformował, że postępowanie z tego wniosku zostało zakończone decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmawiającą stwierdzenia częściowego wygaśnięcia decyzji i tą decyzję spółka zaskarżyła do Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu byłą skarga R. S.A. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W rozpoznawanej sprawie organ administracji zawiadomieniem z dnia [...] września 2007 r. pozostawił wniosek spółki bez rozpatrzenia z uwagi na jego niesprecyzowanie, o które zwracał się do spółki w toku postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do przepisu art. 63 § 2 k.p.a. podanie (wniosek) strony powinien zawierać, m. in., określenie żądania w taki sposób, by organ administracji mógł, zgodnie z art. 104 k.p.a., załatwić sprawę, tj. dokonać właściwego rozstrzygnięcia. Sprawa administracyjna powinna być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby doprowadzić do błędnego zrozumienia intencji podmiotu wnoszącego podanie. W związku z tym, w razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony a nie do organu administracji. Z tych przyczyn organ administracji publicznej, uznając żądanie strony za nieprecyzyjne, powinien zachować się zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., tj. wezwać ją do sprecyzowania żądania w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że niesprecyzowanie żądania spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tak też Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w rozpoznawanej sprawie uczynił. Wniosek strony zawierał, co do tego samego przedmiotu, dwa żądania alternatywne. Jedno z nich zostało oparte na przepisie art. 162 § 1 k.p.a. zaś drugie na przepisie art. 155 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji stwierdza wygaśnięcie decyzji administracyjnej, jeżeli zajdą przesłanki podane w tym przepisie. Natomiast według art. 155 k.p.a. organ administracji, za zgodą strony, może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną jeżeli sam ją wydał lub zmiana/uchylenie takiej decyzji może nastąpić decyzją organu wyższego stopnia, jeżeli wystąpią kumulatywnie przesłanki wskazane w tym przepisie. Jak zatem wynika z powołanych przepisów, wydanie decyzji na podstawie któregokolwiek z nich może mieć miejsce wyłącznie w odrębnych postępowaniach administracyjnych – w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnym albo w postępowaniu o jej uchylenie lub zmianę. Rozstrzygnięcie nie mogło nastąpić na podstawie art. 104 § 2 k.p.a. – w części w oparciu o art. 162 § 1 k.p.a. i w części na podstawie art. 155 k.p.a. – bowiem dotyczyło tego samego przedmiotu objętego wnioskiem, a każda decyzja administracyjna winna kompleksowo, w zakresie swego rozstrzygnięcia, załatwiać sprawę. W związku z tym, sytuacja procesowa, w jakiej został postawiony organ administracji, obligowała go do uzyskania od skarżącej jednoznacznego stanowiska co do żądania zawartego we wniosku. Strona jednakże konsekwentnie składała wnioski alternatywne co stało się powodem zawiadomienia jej o pozostawieniu, tak sformułowanych żądań, bez rozpatrzenia. Pozostawienie wniosku strony bez rozpatrzenia oznacza, że do załatwienia sprawy - w tym do jej rozstrzygnięcia lub innego zakończenia - w ogóle nie doszło, stąd nie było również podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Organ administracji obowiązany jest bowiem do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują alternatywnego sposobu załatwienia sprawy przez organ administracji, wszczętej wnioskiem strony, w którym wnosi ona żądania ewentualne oparte na różnych podstawach prawnych implikujących odmienne postępowania. Zatem pozostawienie wniosku skarżącej, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., bez rozpatrzenia, dokonane na skutek nieuzupełnienia go przez jednoznaczne określenie żądania umożliwiające wydania stosownej decyzji administracyjnej, nie daje podstaw do uznania skargi na bezczynność organu za uzasadnioną. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.