II SA/Bd 832/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi firmy A Oddział Regionalny w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydent Miasta T. ustalił koszty postępowania w sprawach prowadzonych z wniosków osób fizycznych o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, na łączną kwotę 2.318 zł, zobowiązując do poniesienia tych kosztów Wojskową Agencję Mieszkaniową Oddział Regionalny w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na wniosek użytkowników wieczystych przedmiotowych nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459; z późn. zm.), zwracał się do Agencji o przekazanie akt spraw i operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości, w celu ich wykorzystania, po sporządzeniu aneksów, w postępowaniu o przekształcenie, co zmniejszyłoby jego koszty. Wobec braku przekazania ww. dokumentów przez Agencję organ musiał sam zlecić wykonanie operatów szacunkowych gruntów, określających wartość prawa własności i wartość prawa użytkowania wieczystego, celem ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Obciążenie kosztami Agencji jest uzasadnione także dlatego, że na jej konto zostaną przekazane opłaty z tytułu przekształcenia, w sytuacji kiedy koszty postępowania poniósł Prezydent ze środków, którymi dysponuje na obsługę mienia Skarbu Państwa, w stosunku do którego wykonuje prawa właścicielskie. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda Kujawsko - Pomorski, postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, iż bezspornym jest, że postępowanie o przekształcenie prawa wieczystego w prawo własności zostało przeprowadzone na wniosek Agencji, która przejęła uzyskane z tego tytułu środki finansowe. Postępowanie prowadzono zatem na żądanie i w interesie Agencji, co stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a.") uzasadnia obciążenie jej kosztami postępowania. Wojewoda ponadto zwrócił uwagę, iż dopiero przesłanie przez Agencję operatów szacunkowych, co powinna ona uczynić równocześnie ze złożeniem wniosku, umożliwiłoby organowi ocenę, dla jakich celów zostały one sporządzone, czy są aktualne oraz czy rzeczoznawca nie zastrzegł zakresu ich wykorzystania. W skardze do sądu administracyjnego Agencja wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody. Skarżąca zarzuciła, iż Wojewoda błędnie uznał ją za stronę postępowania, która mogłaby ponieść jego koszty. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego wnioski o przekształcenie złożyli użytkownicy wieczyści nieruchomości, natomiast Agencja jedynie wykonywała prawo własności tychże nieruchomości w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Nie można także stwierdzić, jakoby postępowanie toczyło się w interesie skarżącej. Opłaty z tytułu przekształcenia wpłynęły na rzecz Agencji niezależnie od jej woli, na mocy prawa tj. art. 4 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Stosownie zatem do treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. to dotychczasowi użytkownicy wieczyści, na których wniosek i w których interesie toczyło się postępowanie w sprawie przekształcenia, powinni ponieść jego koszty. Agencja zarzuciła także Wojewodzie brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącej Wojewoda nie zwrócił uwagi, że organ pierwszej instancji domagał się od skarżącej przekazania akt dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności odnośnie 5 działek, a nie 38, które wskazano w postanowieniu. Organy obu instancji pominęły także okoliczność, że żądane operaty szacunkowe zostały sporządzone na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Mając na względzie znajdujące się w nich zastrzeżenia oraz art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm., zwanej "u.g.n.") - nie mogły one służyć dla celów ustalenia opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Odmiennie jest przy tym regulowana metodologia wyceny na potrzeby poszczególnych postępowań: w przypadku potrzeby aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego rozstrzyga o niej § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, natomiast w przypadku ustalenia opłat za przekształcenie - § 30 tegoż rozporządzenia. Ponadto wbrew twierdzeniu Wojewody operaty nie mogły być przekazane łącznie z wnioskami o przekształcenie, bo wnioski te składali poszczególni użytkownicy wieczyści, a nie Agencja. Skarżąca zarzuciła ponadto organom administracji obu instancji naruszenie art. 264 § 1 k.p.a. Stosownie do treści wskazanego przepisu postanowienie w przedmiocie kosztów powinno być bowiem wydane jednocześnie z wydaniem decyzji w danej sprawie, tymczasem w rozpatrywanym przypadku postanowienie o kosztach zostało doręczone skarżącej przed otrzymaniem decyzji w sprawach, które to postanowienie dotyczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł, że możliwe było wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów także przed wydaniem decyzji w sprawie, zgodnie bowiem z art. 262 § 2 k.p.a. możliwe jest zaliczkowe ustalenie kosztów. Organ przyznał, iż mogą powstać wątpliwości, kto powinien ponieść koszty postępowania w sprawie przekształcenia: czy Agencja, która przejęła środki z tytułu przekształcenia, czy Prezydent Miasta T. jako organ właściwy w sprawie, czy też użytkownik wieczysty jako wnioskujący o przekształcenie. Jego zdaniem właściwym rozwiązaniem jest obciążenie Agencji, która otrzymała środku z tytułu przekształcenia, a nie Prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotą przedmiotowej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może być podstawą obciążenia kosztami postępowania strony postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zdaniem Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Stosownie do art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z treści cytowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą jest zatem, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony. Zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 k.p.a.). Jak wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - właściwy organ administracji rozstrzygając decyzją o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zobowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 u.g.n. Powołany przepis art. 67 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości, natomiast art. 69 u.g.n. nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, iż dla rozstrzygnięcia decyzją o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie (odpowiednie stosowanie art. 67 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia. Środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia wartości nieruchomości jest opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego. Z powyższego wynika, iż wykonanie operatu szacunkowego jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Koszty wykonania operatu obciążają zatem ten organ. Obowiązek poniesienia kosztów przez organ mógłby wyłączyć tylko przepis w sposób szczególny regulujący kwestię kosztów postępowania przed organem administracji w przedmiotowej sprawie, tak jak np. ma to miejsce w postępowaniu rozgraniczeniowym (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, opubl. w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" z 2007 r., Nr 2, poz. 26). Ani w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r., ani w innych ustawach Sąd takiego przepisu nie znalazł. W rozpatrywanej sprawie organy administracji błędnie zastosowały rozważany przepis postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez obciążenie kosztami postępowania podmiotu, który nie był zobowiązany do ich ponoszenia. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm., zwanej "p.p.s.a.") należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163. poz. 1349; z późn. zm.), uwzględniając wysokość wpisu. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.