II SA/Bd 822/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. i J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w zakresie zatwierdzenie projektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (PINB) decyzją z dnia [...] lipca 2007r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] marca 2007r. w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku chlewni zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że wskutek złożenia przez A. i J. K., M. i G. L., Z. i W. Z. i D. B. – właścicieli działek sąsiadujących z działką nr [...], pism zawierających wniosek o uznanie ich za stronę postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku chlewni, postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2007r. Następnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 149 § 2 Kpa. W efekcie ustalił, że odległość płyty gnojowej od najbliższych otworów okiennych i drzwiowych pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi na działkach sąsiednich określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877), została zachowana i że zmiana lokalizacji chlewni oraz płyty gnojowej nie narusza przepisów szczególnych dotyczących usytuowania tego typu obiektów. Powyższe uzasadnia odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej oraz jak wskazano, "wznowienia postępowania z powodu nie wystąpienia przyczyny wznowienia". Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. i J. K.. Podnieśli w nim, że już w dniu [...] marca 2007r., wnosząc do PINB w [...] pismo wskazujące na to, że mają interes prawny w toczącym się postępowaniu, powinni być potraktowani jako strona. Ponadto w piśmie tym wyrazili niezadowolenie z decyzji PINB z dnia [...] marca 2007r. i przeprowadzili jej merytoryczną krytykę, co zgodnie z orzecznictwem NSA, powinno doprowadzić do tego, że pismo ich potraktowanoby jako wniesienie w terminie odwołanie, które należy przekazać organowi II instancji. Dopiero ten organ oceniałby czy mają przymiot strony. Wskazali, że wniesienie przez nich odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2007r. wyklucza uznanie jej za decyzję ostateczną, co z kolei uniemożliwia wznowienie postępowania w tej sprawie. W dalszej części odwołania A. i J. K. wykazują istnienie ich indywidualnego interesu prawnego w sprawie o zatwierdzenie istotnych odstępstw od projektu budowlanego i chlewni. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Uzasadniając swoją decyzję wskazał, że wznowienie postępowania przez organ I instancji nastąpiło przed uprawomocnieniem się decyzji z dnia [...] marca 2007r., co stanowi istotne naruszenie przepisu art. 145 § 1 Kpa, skutkujące w zasadzie stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania. Ponadto WINB stwierdził, że PINB po zbadaniu podania i ustaleniu czy pochodzi ono od stron postępowania winien poinformować pisemnie właścicieli działek o odmowie uznania ich za strony. W dalszej części uzasadnienia zawarto wywody prawne na temat przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na wznowienie robót. Doprowadziły one organ II instancji do wniosku, że prawidłowo PINB uznał, że sąsiedzi działki o nr ewidencyjnym [...] nie są stroną tego postępowania i że nie występuje przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. i J. K., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W jej uzasadnieniu wskazali że błędnie organ II instancji poinstruował w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji o tym, że po zbadaniu podania z dnia [...] marca 2007r. powinien on pisemnie poinformować jego autorów o odmowie przyznania statusu strony, błędnie także sugeruje, że zaskarżona decyzja kończy nie tylko postępowanie w kwestii wznowienia postępowania ale także w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Ponadto niesłusznie organ II instancji wyraża pogląd, że skarżący nie posiadają statusu strony w tym postępowaniu z tego powodu, że ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów chlewni. Ponownie przedstawiają też argumenty ich zdaniem przemawiające za posiadaniem przez nich przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga to, że zarzuty skargi dotyczyły wyłącznie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które skarżący uznali za niezgodne z prawem. Zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 107 Kpa) uzasadnienie faktyczne i prawne jest niezbędnym elementem składowym decyzji i stanowi jej integralną część. Jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodem odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczenie przepisów prawa. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie NSA utrwalony jest już pogląd co do tego, że uzasadnienie decyzji ostatecznej, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w wypadku, gdy swoją treścią narusza prawo. W niniejszej sprawie, pomimo, że zarzuty skarżących co do treści uzasadnienia decyzji organu II instancji po części są słuszne, to jednak nie spełniły się przesłanki powodujące konieczność uchylenia decyzji wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Przede wszystkim podkreślić należy, że rozstrzygnięcie organu II instancji polegające na uchyleniu decyzji I instancji i umorzeniu postępowania zawarte w treści decyzji jest słuszne i odpowiada prawu. Decyzja organu I instancji nie mogła się bowiem ostać, ponieważ wydana została w toku postępowania wznowieniowego pomimo, że nie spełnił się podstawowy warunek wznowienia postępowania. A mianowicie sprawa istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku chlewni nie była zakończona decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 16 Kpa decyzja ostateczna to taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Tak więc decyzja organu I instancji jest ostateczna wtedy, gdy upłynął termin do złożenie od niej odwołania i nie został on przywrócony. Tymczasem skarżący w dniu [...] marca 2007r. złożyli do organu I instancji pismo, w którym wyrazili niezadowolenie z rozstrzygnięcia tego organu zawartego w decyzji z dnia [...] marca 2007r., wyraźnie decyzję tą przywołując. To jak również fakt, iż pismo z dnia [...] marca 2007r. złożono z zachowaniem terminu do wniesienia odwołania, który to termin otwarty został po dniu doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2007r. jej adresatom – B. i J. W., to jest po [...] marca 2007r., powoduje konieczność uznania go przez organ I instancji za odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2007r. Tym samym decyzja PINB z dnia [...] marca 2007r. nie stała się ostateczna. Wznowienie postępowania w trybie art. 145 Kpa nie było więc możliwe. Stosownie do treści tego przepisu postępowanie administracyjne wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Ustalenie powyższych faktów przez organ II instancji powodowało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania wznowieniowego. Co też słusznie organ ten zaskarżoną decyzją uczynił. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji zawarł zasadnicze argumenty faktyczne i prawne, które doprowadziły do tego, że wydał decyzję o takiej właśnie treści. Powołał także adekwatne do tego rozstrzygnięcia przepisy Kpa. W tym więc zasadniczym zakresie jest ono prawidłowe i odpowiada prawu. Dopiero w dalszej części uzasadnienia organ II instancji zawarł informacje i poglądy, których w uzasadnieniu tym być nie powinno. W szczególności zaś, gdy chodzi o razważania co do przymiotu strony wraz z konkluzją, iż skarżących słusznie nie uznano za stronę postępowania, organ posunął się za daleko. Ta kwestia nie powinna być w ogóle przedmiotem tego postępowania. Błędnie także poinstruował organ I instancji o sposobie zakończenia sprawy wszczętej pismem skarżących z dnia [...] marca 2007r., to jest poprzez wysyłanie do nich pisma informującego o odmowie przyznania statusu strony w postępowaniu w sprawie wznowienia robót budowlanych. Wskazać jednak należy, że oddalenie skargi przez sąd spowoduje sytuację, w której skutecznie uchylone zostanie całe postępowanie zwnowieniowe wszczęte przez organ I instancji wraz z kończącą je decyzją z dnia [...] lipca 2007r. W obrocie pozostanie niezałatwione pismo skarżących z dnia [...] marca 2007r., które organ I instancji zobligowany jest uznać za złożone w terminie odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2007r. Stosownie do treści przepisu art. 133 Kpa prześle je wraz z aktami organowi II instancji, który z kolei w trybie art. 134 Kpa przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy skarżący są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie chlewni. Gdyby uzyskane efekty tego postępowania doprowadziły do wydania przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, to skarżący będą mieli prawo wniesienia skargi od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Będą w niej mogli bronić swoich poglądów co do tego, że powinni być stroną postępowania. Właśnie ta okoliczność będzie badana przez sąd administracyjny w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cytowane powyżej), jak w sentencji wyroku.