II SA/Wa 1182/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, Asesor WSA - Sławomir Antoniuk, Protokolant - Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie mianowania na stanowisko służbowe - oddala skargę - Komendant Wojewódzki Policji w R. rozkazem personalnym z dnia [...] marca 1999 r. nr [...], działając na podstawie art. 6f i art. 32 ust. 1 oraz art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację państwową (Dz. U. Nr 133, poz. 872), z dniem [...] marca 1999 r. zwolnił [...]. M. C. ze stanowiska [...] byłej KWP w P. ([...] gr. uposażenia) i z dniem [...] kwietnia 1999 r. mianował go na stanowisko [...] KWP w R. ([...] gr. uposażenia). W uzasadnieniu podał, że rozkazem organizacyjnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. wprowadzono zmiany organizacyjno-etatowe w KWP w R. i równocześnie została zniesiona była Komenda Wojewódzka Policji w P. Powyższe spowodowało zmniejszenie liczby stanowisk i wobec braku zapewnienia skarżącemu równorzędnego stanowiska służbowego, zaproponowano mu mianowanie na niższe stanowisko służbowe z zachowaniem dotychczasowej grupy uposażenia i stopnia etatowego. We wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r. o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego skarżący stwierdził, że wydano go 3 miesiące po ukazaniu się rozporządzenia z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania wysokości dodatków do uposażenia policjantów i powyższe rozporządzenie z dniem 1 stycznia 1999 r. znosiło dotychczas obowiązujące kategorie zaszeregowania i ustalało nowe. Natomiast w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację państwową określono, że istniejące w dniu 31 grudnia 1998 r. jednostki wymienione w ust. 1 w miastach, które z dniem 1 stycznia 1999 r. nie będą siedzibami województw, wchodzą z tym dniem w skład jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy. W związku z tym od dnia 1 stycznia 1999 r. Komenda Wojewódzka Policji w P., gdzie pełnił do tego czasu służbę, weszła w skład Komendy Wojewódzkiej Policji w R. i w związku z tym, od tego właśnie dnia powinien być traktowany jako funkcjonariusz KWP w R. z siedzibą w P. Również z dniem 1 stycznia 1999 r. powinien otrzymywać grupę uposażenia zasadniczego, przewidzianą na wówczas zajmowanym stanowisku zgodnie z cytowanym rozporządzeniem i grupa ta winna być również ujęta w późniejszych rozkazach, tzn. również w tym, przenoszącym go na inne stanowisko służbowe. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności powyższego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że w dniu [...] marca 1999 r. przeprowadzono ze skarżącym rozmowę i poinformowano go, iż rozkazem organizacyjnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. nr [...], z dniem 1 stycznia 1999 r. dokonano zmian organizacyjno – etatowych w strukturach KWP w R. i w związku z brakiem możliwości mianowania na równorzędne stanowisko, zaproponowano mu niższe, na co skarżący wyraził zgodę. W dalszej części wskazał na przesłanki stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 k.p.a. i skonstatował, że sposób przekształcenia komend wojewódzkich Policji i Komendy Stołecznej Policji, opisany w art. 16 i art. 32 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację państwową spowodował, że z dniem 1 stycznia 1999 r. policjanci stali się funkcjonariuszami Policji bez przydziału służbowego (z uprawnieniami przewidzianymi w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji), a postępowania administracyjne w przedmiocie mianowania, z uwagi na konieczność uwzględnienia wielu kryteriów, uległy wydłużeniu. Tym samym z dniem 1 stycznia 1999 r. skarżący stał się funkcjonariuszem bez przydziału, który – zgodnie ze stosownym zarządzeniem organizacyjnym – uczestniczył w procesie likwidacji KWP w P. Zatem od 1 stycznia 1999 r. Komendant Wojewódzki Policji w R., stał się jego przełożonym. Reasumując, rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] marca 1999 r. nr [...], nie jest obarczony żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2005 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i stwierdził, że powyższy rozkaz personalny został wydany z naruszeniem prawa, jak również zawiera wadę wynikającą ze źle określonej grupy uposażenia. W dalszej części podał, że wprowadzono go w błąd podczas rozmowy służbowej, bowiem – jego zdaniem – istniał w tym czasie w Komendzie Wojewódzkiej Policji w R. wolny etat [...], a za dwa miesiące również etat [...]. Skoro zatem – stosownie do treści art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji – policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe tylko w sytuacji, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko służbowe, to w jego sytuacji naruszono w sposób rażący prawo. Z tego powodu również, że posiadał stosowne kwalifikacje i zamieszkiwał w P. W dalszej części wskazał, że w jego ocenie, z dniem 1 stycznia 1999 r., stał się policjantem KWP w R., zajmującym stanowisko służbowe [...] i w tej sytuacji powinna mu być przyznana [...] grupa uposażenia, bowiem powinno go dotyczyć również wskazane już we wniosku rozporządzenie. Jednakże organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tego zarzutu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu – powołując się na dotychczasowe argumenty – podał, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów (Dz. U. z 1999 r. Nr 6, poz. 47), które weszło w życie z dnia 1 stycznia 1999 r., nie przewidywało już stanowiska naczelnika wydziału zaszeregowanego w grupie 9 ze stopniem etatowym podinspektora, a więc takiego, które dotychczas zajmował skarżący. Natomiast stanowisko naczelnika wydziału w komendzie wojewódzkiej w [...] kategorii, zostało zaszeregowane w [...] grupie uposażenia ze stopniem [...], a w [...] kategorii w [...] grupie ze stopniem etatowym [...]. Zatem świadczy to, że stanowisko zajmowane dotychczas przez skarżącego, zostało zlikwidowane i w konsekwencji – od dnia 1 stycznia 1999 r. – pozostawał w KWP w R. bez przydziału służbowego. Jednakże posiadał on uprawnienia wynikające z treści art. 121 ust. 1 ustawy. Natomiast nie było możliwości mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe, bowiem na jedynym stanowisku [...] z [...] grupą uposażenia zasadniczego, pełnił już służbę inny policjant. Ponadto to przełożony decyduje o mianowaniu na stanowisko wybranego przez siebie kandydata, zaś uwzględniając kwalifikacje skarżącego, zachowano mu dotychczasową grupę uposażenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. C. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i do dotychczasowych zarzutów dodał, że etaty z byłych komend wojewódzkich przeniesiono do KWP w R., a dowodem potwierdzającym fakt, iż można go było wyznaczyć na równorzędne stanowisko, było powierzenie mu obowiązków zastępcy [...] (w grupie [...]). Natomiast analiza art. 38 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska i mianowanie go na inne, może wystąpić wyłącznie na równorzędne stanowisko. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2007 r. skarżący powtórzył swoje zarzuty ze skargi i dodał, że ani ustawa z dnia 13 października 1998 r., ani też ustawa o Policji nie wprowadza pojęcia policjanta "pozostającego bez przydziału". Dodał ponadto, że likwidacja grupy uposażenia nie może rodzić konsekwencji w postaci likwidacji stanowiska, zaś to, iż nie odwoływał się wówczas od wspomnianego rozkazu personalnego było spowodowane jego sytuacją osobistą oraz obawą przez utratą pracy. Ponadto można go było powołać na stanowisko [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na samym wstępie zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Z kolei przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., a mianowicie organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby tylko zapaść w sytuacji, kiedy organ stwierdziłby, że decyzja wypowiedzeniowa została podjęta w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może, co najwyżej, dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na które w swym wniosku o stwierdzenie nieważności powołuje się skarżący, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. o sygn. V SA 86/92 – ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. o sygn. III SA 565/95 – Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. o sygn. III ARN 22/95). Stosownie zaś do treści art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), który był podstawą materialnoprawną rozkazu personalnego z dnia [...] marca 1999 r. nr [...], policjanta można przenieść na inne stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Innymi słowy mówiąc, muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki, a mianowicie: 1) likwidacja zajmowanego stanowiska lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, 2) brak możliwości mianowania na inne stanowisko służbowe. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w Komendzie Wojewódzkiej Policji w P., w dacie wydania zaskarżonej decyzji, miały miejsce zmiany organizacyjne. Stało się to na mocy ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W myśl art. 16 ust. 2 ustawy, istniejące w dniu 31 grudnia 1998 r. jednostki wymienione w ust. 1 ( według pkt 2 Komenda Wojewódzka Policji w R. stała się jednostką organizacyjną stanowiącą aparat pomocniczy odpowiednich kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, w rozumieniu ustawy o administracji rządowej w województwie i ustawy kompetencyjnej), w miastach, które z dniem 1 stycznia 1999 r. nie będą siedzibami wojewodów, z tym dniem wchodzą w skład jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy odpowiednich kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich. Zatem została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 38 ust. 2 pkt 4, tj. uzasadnione potrzeby organizacyjne. W tym miejscu zauważyć po pierwsze należy, że użyty w tym przepisie spójnik "lub" oznacza alternatywność, a nie koniunkcję. Zatem do jej spełnienia wystarczy zaistnienie zdarzenia w postaci zmian organizacyjnych i to niekoniecznie połączonych z likwidacją stanowiska. Po drugie zaś – a właściwie przede wszystkim – uzasadniając powyższy rozkaz personalny, organ w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wskazał, że jest on podyktowany właśnie zmianami organizacyjnymi, a nie likwidacją stanowiska. To zaś określenie ("likwidacja"), pojawiło się w sposób zupełnie niezrozumiały w wywodach organu w trakcie postępowania nadzwyczajnego w tej i w innych sprawach dotyczących skarżącego. Analizując w dalszym ciągu podstawę wydania rozkazu personalnego z dnia [...] marca 1999 r. stwierdzić należy, że poza sporem jest fakt, iż nie było możliwości wyznaczenia skarżącego na równorzędne stanowisko. Jak podał organ, w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanowisko [...] było już obsadzone przez innego funkcjonariusza. Nie kwestionuje tego i sam skarżący twierdząc przecież, chociaż w ten sposób próbuje obalić twierdzenie organu, że w dniu wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, w Komendzie Wojewódzkiej Policji w R. istniał nieobsadzony etat [...], a za dwa miesiące również etat [...]. Zatem bezspornym jest, że w dacie wydania rozkazu personalnego nie było wolnego stanowiska [...], zaś etat [...] jest bezspornie stanowiskiem niższym od etatu [...]. Reasumując, zostały wyczerpane przesłanki z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, bowiem – stosownie do treści art. 38 ust. 4, skarżący wyraził na powyższe zgodę. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, przy zaistnieniu powyższych przesłanek, pozostawia uznaniu organu. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Policjanta można przenieść (...)", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że organ ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas wydawania takiej decyzji. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w R., zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Stąd też – w ocenie Sądu – nie doszło przy wydawaniu spornego rozkazu personalnego do naruszenia prawa, a tym bardziej do rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe ma również odniesienie do przyznanej skarżącemu grupy uposażenia. Skoro bowiem skarżący w konsekwencji został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe [...] i to w sposób nienaruszający prawa, to zgodnie z poz. 11 tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do grup uposażenia zasadniczego w komendach wojewódzkich Policji i Komendzie Stołecznej Policji, stanowiącą załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów (Dz. U. z 1999 r. Nr 6, poz. 47), przysługuje mu [...] grupa uposażenia. W tym miejscu należy zaakcentować, że wobec skarżącego zastosowano instytucję przewidzianą w art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, można zezwolić na zachowanie przez policjanta przeniesionego na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego, prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku, z jednoczesnym zachowaniem stopnia związanego z tym stanowiskiem. W rozpoznawanej sprawie skarżącemu zachowano dotychczasowy stopień [...], o czym świadczy np. rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...]. Inną natomiast kwestią jest wysokość uposażenia zasadniczego należna policjantowi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego, a nowym stanowiskiem służbowym jest [...]. Stąd też w rozkazie personalnym z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] słusznie przyznano skarżącemu grupę [...] uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł i w tym znaczeniu nie narusza on prawa. Natomiast stosowanie instytucji przewidzianej w art. 103 ust. 2 ustawy, jest wyjątkiem od zasady przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy i w praktyce oznacza – zdaniem Sądu – że zachowanie prawa do zaszeregowania uposażenia należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku polega na zachowaniu wysokości tego uposażenia. W innym bowiem przypadku, owa szczególna regulacja, byłaby jedynie niczym niezrozumiałą symboliką. Jeżeli zatem skarżący rości sobie ewentualnie prawo do wysokości wypłacanego mu uposażenia – a zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego, jak i w odwołaniu oraz w skardze i piśmie uzupełniającym do skargi nie wyprowadził takiego zarzutu, podobnie jak z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz z przebiegu rozprawy nie można się jego doszukać – to przysługuje mu inna droga do jego dochodzenia. Tytułem uzupełnienia wskazać należy skarżącemu, że policjant – wbrew jego stwierdzeniu – może pozostawać bez przydziału. Na powyższe wskazuje treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Reasumując, raz jeszcze podkreślić należy, że nie każde naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw i to tym bardziej, że Sąd nie dopatrzył się "zwykłego" naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.