II GSK 476/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A. M. S." S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1748/07 w sprawie ze skargi "A. M. S." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1748/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. M. S. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. A. M. S. S.A. z siedzibą w P. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Ł. w rejonie Al. K. w celu umieszczenia obiektu reklamowego o pow. 17,11 m2 na okres od 1 czerwca 2007 r. do 31 grudnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanej we wniosku ulicy w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego, podając, że w sprawie zebrano wyczerpujący materiał dowodowy, który potwierdza okoliczność, iż przedmiotowa reklama nie może być umieszczona w danej lokalizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Spółki na powyższą decyzję. Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem Spółki, iż organ nie zastosował wobec niej przepisu art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115) powoływanej dalej jako udp., zaś art. 39 ust. 3 tej ustawy błędnie zinterpretował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazując na treść przepisów art. 2, 39 i 40 udp. podał, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. i art. 40 ust. 1 i 2 udp. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 udp. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz o którym mowa w art. 39 ust. 1 udp. dotyczący lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. W rozpatrywanym przypadku skarżąca spółka posiadała już na wskazaną lokalizację wcześniejszą decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych, która wygasała w dniu 31 maja 2007 r., a więc w dniu poprzedzającym pierwszy dzień wskazany we wniosku z dnia 2 kwietnia 2007 r. o wydanie nowego zezwolenia. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym będzie zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. W rozpatrywanej sprawie organ, wskutek dokonania oceny warunków bezpieczeństwa na drogach [...] W. i realizując politykę wdrożenia działań mających przeciwdziałać zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicach W., przyjął iż reklama o powierzchni 17,11 m2 umieszczona w newralgicznym dla ruchu drogowego miejscu pasa drogowego może szkodzić interesowi bezpieczeństwa ruchu drogowego. Działanie takie, zdaniem Sądu I instancji, w świetle obowiązujących przepisów nie narusza prawa. Skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach 17,1 m2, zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 udp. przez jego niezastosowanie. Zakładając, że zezwolenie, którego domagała się skarżąca na dany nośnik nie było pierwszym (nie wynika to w sposób jednoznaczny z wniosku, a w aktach administracyjnych brak jest decyzji wcześniejszych), tylko jak to wynika z pism pełnomocnika skarżącej kolejnym, to stwierdzić należy, że niezasadne jest oczekiwanie skarżącej, aby nośnik, który już uzyskał zezwolenie korzystał z dobrodziejstwa przepisu art. 38 ust. 1 udp. i traktowany był jak istniejący w pasie drogowym obiekt, który może pozostać w dotychczasowym stanie z uwagi na to, że nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Mając na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp., należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Korzystanie z decyzji zezwalającej na okresowe zajęcie pasa drogowego wyklucza zastosowanie, po wygaśnięciu takiej decyzji, możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 udp. i uznania tym samym obiektu, którego zezwolenie dotyczy, za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że organ, nie stosując wobec skarżącej art. 38 ust. 1 udp. uczynił prawidłowo, zaś przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy zinterpretował w sposób poprawny, choć wyłączne zastosowanie go do decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie jest wystarczające. Niedostatek rozstrzygnięcia w tej części nie może jednak, w ocenie Sądu, prowadzić do uchylenia decyzji, bowiem podstawa prawna rozstrzygnięcia, która istnieje, a nie została przywołana, nie stanowi o istotnej, tzn. mającej wpływ na wynik sprawy, wadzie. W odniesieniu do zarzutów procesowych Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że Skarżąca zarzuciła, iż wydana przez SKO w W. decyzja jest identyczna z wydanymi wcześniej dwiema decyzjami w sprawach [...] i [...] przez co sprawa została rozpatrzona mechanicznie. W ocenie Sądu I instancji rozpatrywane przez organy administracji sprawy jednorodne, tożsame przedmiotowo, których rozstrzygnięcie znajduje oparcie w jednej podstawie prawnej, mogą sprawiać wrażenie rozstrzyganych automatycznie. W rozpatrywanej sprawie trudno jednak uznać, iż nie została ona w sposób dostateczny zidywidualizowana i rozpatrzona, pomimo iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się do kwestii zasadniczej, a mianowicie trafności zastosowania w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji art. 39 ust. 3 udp. Jednak to właśnie kwestia poprawności zastosowania tej podstawy prawnej rozstrzygnięcia była zasadniczą - poruszaną w odwołaniu. Organ, mimo że nie wyjaśnił dlaczego w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstawy zastosowanie art. 38 ust. 1 udp. to dość wyczerpująco, przytaczając aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, omówił zasadność przepisu zastosowanego przez organ I instancji. Za uzasadnione w części uznał Sąd zarzuty skargi nieodniesienia się organu do podnoszonych w odwołaniu argumentów niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu wadliwość postępowania organu II instancji we wskazanym obszarze nie może mieć wpływu na wynik sprawy, a tylko taki wpływ naruszenia prawa mógłby uzasadnić uchylenie rozstrzygnięcia. Organ I instancji ustalił, że wskutek określonego, wysokiego natężenia ruchu we wnioskowanym miejscu (2620 pojazdów na godzinę w popołudniowym szczycie i 2070 w porannym), niezgodną z art. 43 ust. 1 udp. odległością reklamy od krawędzi jezdni i jej usytuowaniem na trawniku, nośnik reklamowy skarżącej będzie powodował zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego oraz będzie zakłócał wykonywanie zadań zarządu drogi. Danych tych skarżąca nie kwestionowała w odwołaniu, toteż nie były one przedmiotem rozważań organu odwoławczego. W ocenie Sądu I instancji przede wszystkim należy stwierdzić, iż organ zarządzający drogą zobowiązany jest do ochrony drogi przez niedopuszczenie do przedwczesnego jej zniszczenia, obniżenia klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania i w tym celu musi podejmować działania przeciwdziałające pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 udp.). Zarządca drogi, realizując nałożony art. 20 udp. obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji takie dokumenty jak wyniki badania natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów trudno nazwać dowodami w indywidualnej sprawie. Dokumenty te są za to z pewnością materiałem, który dla zarządcy drogi stanowi wytyczną działań związanych z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń nie związanych z celami, jakim pas drogowy służy. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego, taka że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego. Od tak sformułowanego wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca spółka, zaskarżając wyrok ten w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów procesu, tj. kosztów opłaty sądowej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kasator zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie – art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. oraz przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisów postępowania wnosząca skargę kasacyjną spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a. brak przytoczenia stanu faktycznego przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a przede wszystkim poprzez wskazanie czy w sprawie mamy do czynienia z funkcjonującym (istniejącym) w pasie drogowym nośnikiem reklamowym (obiektem budowlanym), czy z obiektem budowlanym, który ma zostać w pasie drogowym umieszczony, b. zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pobieżnej oceny dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych pod względem ich zgodności z prawem (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), jak również zamieszczenie zdawkowego stwierdzenia nienaruszenia przez organy obu instancji art. 107 § 3 k.p.a., c. niepełne przytoczenie zarzutów skarżącej odnośnie błędnej interpretacji art. 38 ust 1 w zw. z art. 40 ust 2 pkt 4 i art. 39 ust 3 i 3a w zw. z art. 40 ust 2 pkt 3 udp., co skutkowało niezastosowaniem art. 38 ust 1 tej ustawy oraz błędną interpretacją i niewłaściwym zastosowaniem art. 39 ust 3 udp. przez organy I i II instancji, d. nieodniesienie się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 38 ust 1 w zw. z art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy, czym jednocześnie Sąd wykazał, iż nie dokonał jego wnikliwej analizy, a co w przeciwnym razie mogłoby zmienić treść rozstrzygnięcia; 2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zwanej dalej p.u.s.a., w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, który zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana ma być pod względem zgodności z prawem w zakresie w jakim WSA nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną nie przeprowadził z należytą starannością kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...]. W. z dnia [...] czerwca 2007 r. w odniesieniu do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej art. 38 ust 1, 39 ust 3 i art. 40 ust 2 pkt 3 i 4 jaki i art. 40 ust 3 oraz art. 40 ust 8 w zw. z art. 19 ust 5 ustawy o drogach publicznych. Poza tym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pobieżnie ocenił dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym, w szczególności przez zarządcę drogi, dotyczące ustalenia czy obiekt budowlany skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. W odniesieniu do przepisów prawa materialnego kasator zarzucił wyrokowi naruszenie: 1. art. 38 ust. 1 udp. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 40 ust. 3 tej ustawy poprzez: a. błędną wykładnię polegająca na tym, że przepis art. 38 ust. 1 dotyczy obiektów, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, a znalazły się w pasie drogowym, a poza tym, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a sens przepisu można odnosić do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym, b. niezastosowanie w sprawie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 udp. w sprawie dotyczącej udzielenia następnego, kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla istniejącego w pasie drogowym obiektu budowlanego; 2. art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nawet, gdy skarżąca uzyskała wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji obiektu (w trybie art. 39 ust. 3) i obiekt ten umieściła w pasie drogowym, to pomimo nieusunięcia obiektu z pasa drogowego skarżąca powinna ponownie uzyskać zezwolenie na lokalizację tego obiektu na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi kasacyjnej usystematyzowania wymaga procedura związana z uzyskaniem zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń i obiektów reklamowych w pasie drogowym. Przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego jest objęta uregulowaniami prawnymi zawartymi w rozdziale 4 u.d.p. Przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do tych zakazanych czynności należy m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 a ustawy). W pojęciu czynności, o których mowa w art. 39 ust. 1, przykładowo określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1 mieści się również umieszczanie w pasie drogowym reklam w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy, a więc zarówno umieszczenie reklamy wraz z elementami konstrukcyjnymi ("nośnikiem"), jak i umieszczenie reklamy na istniejącym już nośniku. W ustawie o drogach publicznych dopuszczono jednocześnie możliwość uchylania zakazów co do niektórych czynności wymienionych w art. 39 ust. 1. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres tych czynności, które mogą być wyjątkowo podejmowane za zezwoleniem, określa art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p). Przepis art. 40 ust. 1 i 2 stanowi więc rozwinięcie regulacji zawartej w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Z tych względów należy przyjąć, że podstawą prawną decyzji administracyjnej zarówno zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na potrzeby obiektu reklamowego jak i decyzji odmawiającej zajęcia pasa na te cele jest art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. Z treści art. 39 ust. 3 ustawy wynika, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń, które ustawodawca określa w art. 40 również jako: "zajęcie pasa drogowego" lub "umieszczanie w pasie drogowym", jest dopuszczalne w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Termin ten nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej "umieszczenia" czy "lokalizacji" należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Sąd I instancji nie naruszył prawa, podzielając stanowisko organów orzekających w tej sprawie, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinien być rozpatrzony na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Jak już wspomniano, z treści art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie, o czym była już mowa, ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie reklamy w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że omawiane wyżej przepisy nie mają zastosowania w przypadku, gdy w sprawie chodzi o "przedłużenie" zezwolenia na umieszczanie reklamy na istniejącym już nośniku. Do tej bowiem sytuacji odnosi się przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., a nie przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. W myśl przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy, bądź znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Trzeba więc podkreślić, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Taka wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p. współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nie znajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), w świetle których to przepisów zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte w uzasadnieniu wyroku ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, co podkreśliły organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Na rozstrzygnięcie organów wpływ miały również wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie przy ul. Ł. opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.. Sąd I instancji zasadnie więc przyjął, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji publicznej była prawidłowa. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Zauważyć należy, że istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. W tym celu Sąd dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Z kolei badając legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zachowania reguł postępowania dowodowego, Sąd przeprowadza weryfikację aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.