II OSK 1345/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Z. i R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 907/07 w sprawie ze skargi K. Z. i R. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy oddala skargę kasacyjną. UZASADIENIE Wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r., sygnatura akt II SA/Gl 907/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę KZ i RZ na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 18 listopada 2004 r. mieszkańcy domów przy ul. [...] w C zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy o przeprowadzenie kontroli inwestycji prowadzonej przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...]. Wskazali, że prowadzona inwestycja zmierza do zamknięcia im dostępu do drogi publicznej oraz wybudowania miejsc postojowych dla samochodów bezpośrednio przyległych do granic ich działek. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że inwestor zgłosił zamiar wykonania tych robót we właściwym organie, lecz w stosunku do tego zgłoszenia Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. wniósł sprzeciw, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. uchylił decyzję i umorzył postępowanie w przedmiocie tego zgłoszenia. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. wydanym w oparciu o art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, wstrzymał roboty budowlane, żądając przedstawienia odpowiednich dokumentów, inwestor zaś wykonał ten obowiązek. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. organ uznając, iż inwestor spełnił obowiązki określone w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2005 r., nałożył na inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 2.500 złotych, na podstawie art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, inwestor zaś uiścił nałożoną opłatę legalizacyjną. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. wydanym w oparciu o art. 49b ust. 6 w zw. z art. 49b ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, organ zezwolił inwestorowi na dokończenie budowy przedmiotowego ogrodzenia, zgodnie z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do tego postanowienia. Na skutek wniesionego na powyższe postanowienie zażalenia, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. To ostatnie postanowienie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 582/06, stwierdził nieważność postanowienia organu odwoławczego. Sąd wskazał, że na postanowienie organu pierwszej instancji nie przysługiwało zażalenie, co oznacza, że postanowienie rozpoznające zażalenie wydane zostało bez podstawy prawnej. Wobec powyższego, skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy z dnia [...] lutego 2006 r. połączoną z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, zarzucając że zaskarżone postanowienie w sposób istotny ogranicza im dostęp do drogi publicznej. Postanowieniem z dnia 12 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 56/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., przyjmując, że zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy. Rozpoznając wniesioną na postanowienie Sądu przez skarżących skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., bez konieczności wyczerpania środków zaskarżenia przed jej wniesieniem, postanowieniem z dnia 12 września 2007 roku, sygn. akt II OSK 1009/07, uchylił zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008 r., Sąd I instancji przywrócił skarżącym termin do wniesienia skargi na postanowienie z dnia 10 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r. oddalił skargę, uznając, że kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem kończącym proces legalizacyjny, a jego wydanie jest uzależnione od wniesienia nałożonej wcześniejszym postanowieniem opłaty legalizacyjnej. W postanowieniu nakładającym opłatę legalizacyjną (nie zaś w zaskarżonym postanowieniu) organ stwierdza zaistnienie przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Na to postanowienie przysługiwało stronom zażalenie, jednak żadna ze stron nie skorzystała z tego uprawnienia. Sąd wskazał, że postanowienie z dnia [...] października 2005 r., nakładające na inwestora opłatę legalizacyjną, doręczone zostało skarżącej wraz z pouczeniem o możliwości jego zaskarżenia w dniu 20 października 2005 r. Wobec faktu, że postanowienie to stało się ostateczne i opłata legalizacyjna została uiszczona, organ miał obowiązek wydania zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 49b ust. 6 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki uznał za bezsporną okoliczność, że roboty budowlane związane z realizacją ogrodzenia od strony ulicy [...] zostały rozpoczęte bez wymaganego zgłoszenia, organ prawidłowo wdrożył procedurę przewidzianą w art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z tą procedurą organ miał obowiązek wstrzymania robót i nałożenia określonych w tym przepisie obowiązków. Po ich wykonaniu organ nałożył opłatę legalizacyjną, stwierdzając jednocześnie, że obowiązki zostały przez inwestora wykonane. Odnosząc się do zarzutów skarżących, podniesionych tak w skardze, jak i w toku całego postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W szczególności w toku postępowania ustalone zostało, czemu nie przeczą sami skarżący, że realizacja spornego ogrodzenia nie pozbawi ich dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z akt sprawy wynika, że skarżący mają zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, tj. łącznik z ulicą [...]. Nie została natomiast ustanowiona służebność drogowa obciążająca nieruchomość inwestora. W takim stanie rzeczy nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, albowiem skarżący mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, niezależnie od stanu kontrolowanej inwestycji. Pozbawienie skarżących dojazdu do ich posesji od strony ul. [...] stanowić może dla nich utrudnienie komunikacyjne, lecz okoliczność ta nie stanowi przeszkody do realizacji ogrodzenia w świetle przepisów prawa budowlanego, nie doszło bowiem w ten sposób do naruszenia interesu prawnego skarżących, a jedynie ich interesu faktycznego. W kontrolowanej sprawie reglamentacji Prawa budowlanego podlegała część ogrodzenia, która zlokalizowana jest bezpośrednio od strony ulicy. Pozostała bowiem część nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), wobec czego Sąd Wojewódzki skargę oddalił. Skargę kasacyjną złożyli KZ i RZ, opierając ją na podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W zakresie podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 46b ust. 6 Prawa budowlanego i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, poprzez uznanie, że udzielenie przedmiotowego zezwolenia na dokończenie robót budowlanych nie uchybia tym przepisom. W zakresie podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia wydanego z obrazą art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Skarżący wywodząc z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140 i 144 k.c. interes prawny w zapewnieniu dostępu do drogi publicznej podnieśli, że decyzja organu administracji, która ogranicza dostęp do drogi publicznej bez uwzględnienia przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego powinna zostać uznana za wadliwą prawnie. Podniesiono również w skardze kasacyjnej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie nie zastosował art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. i nie wyjaśnił swojego stanowiska w przedmiocie ochrony interesów skarżących, pomijając zapisy w aktach notarialnych ustanawiających własność lokali w budynku, zaskarżone postanowienie w uzasadnieniu nie odnosi się do tej i szeregu ważnych okoliczności mających znaczenie prawne. Sąd kontrolujący zaskarżone postanowienie nie ma możliwości odnoszenia się do spraw, w których organ administracji nie zajął stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które pomija ewentualne skutki w zakresie dostępu skarżących do drogi publicznej. Trudno jest polemizować z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, że wybudowane ogrodzenie stanowi utrudnienie komunikacyjne, a nie jest istotnym ograniczeniem dostępu do drogi publicznej, gdy zaskarżone postanowienie w tym zakresie nie przedstawia żadnych argumentów i nie odpowiada wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd, oddalając skargę, uchybił tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uznając za zgodne z prawem postanowienie wydane z uchybieniem art. 11 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Uchybienie to miało istotny na treść orzeczenia, gdyby Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., orzeczenie mogłoby mieć zupełnie odmienną treść i uwzględniać skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Przystępując do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia, wydanego z obrazą art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., zauważyć trzeba, że sformułowanie zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nazwanych wprawdzie przez autora zarzutami proceduralnym, lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenia skargi przez Sąd Wojewódzki, nie daje podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Sąd Wojewódzki, lecz jest konsekwencją oddalenia skargi, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej. Wskazać też należy, że warunkiem uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania w postępowaniu administracyjnym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew przekonaniu autora skargi kasacyjnej, sąd administracyjny, dokonując kontroli aktu administracyjnego orzeka nie tylko na podstawie treści uzasadnienia zaskarżonego aktu, lecz również w na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania jest bowiem zasadniczo materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami, sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Dopiero tak ustalony przez Sąd stan faktyczny sprawy daje podstawę do oceny, czy sentencja i uzasadnienie zaskarżonego aktu administracyjnego naruszają przepisy procedury administracyjnej, a także czy ewentualne naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny, dokonując tej oceny na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. kieruje się całokształtem ustalonych przez siebie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Pomimo tego, iż organ administracji nie ustosunkował się do wszystkich argumentów skarżących, Sąd Wojewódzki, dokonując oceny sprawy według opisanych wyżej reguł, nie naruszył art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. ponieważ zezwolenie na dokończenie robót związanych z ogrodzeniem nieruchomości od strony ulicy wydane na podstawie art. 49b ust. 6 p.p.s.a., nie naruszało chronionego prawem materialnym interesu skarżących. Stwierdzić bowiem trzeba, że postępowanie legalizacyjne w fazie dokonywania ocen samowoli budowlanej zakończyło się postanowieniem o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, w którym przesądzone zostały warunki naprawy samowoli. Postanowienie z dnia [...] października 2005 r. (niezaskarżone przez strony) stwierdzało bowiem, że zachodzą okoliczności wymienione w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, tj. że zabudowa nie koliduje z przepisami o planowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, co potwierdzały dostarczone przez inwestora dokumenty. Co więcej, w postanowieniu tym organ dokonał oceny, że działka skarżących posiada samodzielny dostęp do drogi publicznej (drogą wewnętrzną do ul. [...], co potwierdzały warunki, na których udzielono im pozwolenia na budowę. Korzystanie z dodatkowej, być może wygodniejszej dla skarżących drogi przez nieruchomość inwestora i wyjazd na ul. [...] (oceniany przez skarżących jako zbliżony do służebności) z punktu oceny przepisów prawa budowlanego, a w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 pozostawał bez znaczenia prawnego. Skarżący mieli bowiem zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) niezwiązany z przedmiotem kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki zezwolenia na dokończenie robót budowlanych. Zarzut naruszenia art. 49b ust. 6 w zw. z art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego, sformułowany w skardze kasacyjnej jako zarzut ograniczenia dostępu do drogi publicznej, nie mógł zatem zostać uznany za podstawę usprawiedliwioną. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.