II SA/Rz 508/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi E. W. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007 roku, nr [...] dotyczące zwrotu podania w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej. Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2007 roku E. W. zwróciła się do Urzędu Miasta i Gminy w R. W. z wnioskiem o ustanowienie na działce nr 760 w P służebności drogi koniecznej z prawem przechodu, przegonu, i przejazdu, na rzecz działki nr 767/3, której jest właścicielem. Ponadto, wniosła o: sporządzenie i zatwierdzenie planu zagospodarowania działki nr 760 z uwzględnieniem obowiązujących norm i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi dojazdowe, likwidację nielegalnie wybudowanego gnojownika przez Z. P. oraz ustanowienie zakazu wznoszenia, w bezpośrednim sąsiedztwie drogi, budowli i urządzeń, które uniemożliwiałyby przejazd. W uzasadnieniu wniosku E. W. wyjaśniła, iż aktualny stan drogi nr 760 jest nieodpowiedni. Przedmiotowa droga zlokalizowana jest wzdłuż kanału melioracyjnego, co utrudnia, a w przypadku większych pojazdów uniemożliwia, wjazd na drogę dojazdową, w stosunku do niej prostopadłą. Zjazd ten przebiega przez mostek nad rowem melioracyjnym. Trudności z wjazdem na drogę prostopadłą do drogi nr 760 wynikają ze zbyt małego łuku drogi oraz ze zbyt wąskich poboczy. Przeszkodą do właściwego dostosowania drogi jest znajdujący się po jednej stronie nielegalny gnojownik, a po drugiej - słup elektryczny. W ocenie E. W. właścicielka gnojownika wybudowała go nielegalnie. Końcowo wnioskująca stwierdziła, że właściwość organu Urzędu Miasta i Gminy w R. W. wynika z faktu, iż to właśnie ta gmina jest właścicielem drogi. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz, pismem z dnia [...] lutego 2007 roku, znak [...] odmówił ustanowienia drogi koniecznej. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, iż obciążaniu służebnością drogi nr 760 na rzecz działki nr 767/3 stanowiącej własność E. W. sprzeciwia się fakt, że droga ta pełni funkcje użyteczności publicznej, służąc licznej grupie mieszkańców P. Traktując ww. pismo jako decyzję, E. W., w dniu 19 lutego 2007 roku wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego – k. 3 akt adm. Zarzuciła, że nieograniczone korzystanie z drogi nie jest równoznaczne z przyjęciem, iż spełnia ona wymogi, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku (Dz. U. Nr 43, poz. 430) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponieważ w jej ocenie taki stan nie zachodzi, to zasadne jest stwierdzenie, iż tym samym pozbawia się ją przysługującego każdemu obywatelowi prawa do odpowiedniej drogi dojazdowej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071, ze zm, powoływana dalej w skrócie kpa) zwróciło E. W. podanie (odwołanie) z dnia 19 lutego 2007 roku. Argumentując treść rozstrzygnięcia organ wywiódł, iż sprawy o ustanowienie drogi koniecznej należą do sądu powszechnego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wzmiankowane ustalenie obligowało organ do zwrotu podania w oparciu o art. 66 § 3 kpa. Postanowienie doręczono E. W.w dniu 21 marca 2007 roku – zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 6 akt adm. W dniu 27 marca 2007 roku E. W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z pouczeniem zawartym w cyt. postanowieniu. Podniosła, iż sprawa o ustanowienie drogi koniecznej na działce nr 760 była już przedmiotem rozpoznania Sądu Rejonowego w M. oraz Sądu Okręgowego w T., jednakże jej wniosek nie został uwzględniony. Sądy stwierdziły, iż przedmiotowa droga ma charakter publiczny i ustanawianie na niej służebności skutkowałoby ograniczeniem praw innych użytkowników drogi. Stwierdziła dalej, iż nie żąda ustanowienia służebności, lecz "ustanowienia drogi koniecznej, to jest drogi odpowiedniej, drogi która będzie spełniała wymogi obowiązujących norm i będzie zgodna z warunkami technicznymi dla dróg dojazdowych." Obecny stan drogi uniemożliwia jej podjęcie działalności gospodarczej. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2007 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ dokonał rekapitulacji stanu faktycznego, i ponownie, powołując się na treść art. 292 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) wskazał, iż postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej winno toczyć się przed sądem powszechnym. Postanowienie doręczono E. W. w dniu 4 maja 2007 roku – zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 9 akt adm. W dniu 25 maja 2007 roku E. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Nie wskazując kierunku weryfikacja wskazała, iż ustanowienie drogi koniecznej może nastąpić zarówno wówczas, gdy nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, jak i wtedy, gdy dostęp taki posiada, jednakże jest on nieodpowiedni. Końcowo wywiodła, iż o administracyjnym trybie załatwienia jej sprawy, przesądza zawarte w uzasadnianiu wyroku Sądu Okręgowego w T. stwierdzenie, że ustanowienie służebności drogi koniecznej na drodze publicznej jest niedopuszczalne. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie względnie oddalenie. Powołało się przy tym na analogiczna argumentację, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, nie będąc, jak to wyżej wskazano, związany zarzutami skargi. Bezspornym jest, iż skarżąca w dn.23.01.2007r. wniosła do Burmistrza Miasta i Gminy w R. W. podanie zawierające kilka żądań, wśród nich żądanie ustanowienia w drodze decyzji tzw. drogi koniecznej dla działki nr 767/3 położonej w P. Podanie zawierało także żądanie likwidacji nielegalnie wybudowanego "gnojowika" przez Z. P.. Niespornym jest także, iż uprzednio toczyło się postępowanie przed sądem powszechnym zakończone postanowieniem Sądu Okręgowego w T. z [...].01.2007r. oddalającym kasację od postanowienia Sądu Rejonowego w M. z [...].07.2006r. [...] z wniosku E. W. o zasiedzenie służebności gruntowej, odnoszącej się do pasa gruntu położonego na działce nr 760 w P., stanowiącej własność gminy R. W. i stanowiącej drogę. W następstwie wniesionego podania Burmistrz Gminy R. W. jako przedstawiciel gminy skierował do E. W. pismo z dn.[...].02.2007r. zawierające oświadczenie, iż odmawia ustanowienia żądanej służebności na dz. nr 760. Traktując tę odmowę jako decyzję administracyjną E. W. wniosła od niej w dn.19.02.2007r. odwołanie skierowane do SKO. Burmistrz Gminy R. W. przekazując akta sprawy wywodził, iż w sprawie "brak jest trybu administracyjnego", a sprawa należy do kategorii spraw cywilnych, zaś tryb taki został już w sprawie wyczerpany. SKO w postanowieniem z [...].03.2007r. powołując się na dyspozycję art.66 § 3 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) orzekło o zwrocie podania E. W. wniesionego w dn.19.02.2007r. Skarżąca skorzystała z pouczenia zawartego w w/w postanowieniu i wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a SKO rozpoznając go postanowieniem z [...].04.2007r. [...] utrzymało poprzednie swe postanowienie w mocy, powołując w podstawie prawnej art.138 § 1 pkt 1 i art.144 k.p.a. To postanowienie jest przedmiotem skargi do WSA w Rzeszowie. W ocenie Sądu oba postanowienia wydane przez SKO dotknięte są wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Niespornym jest, iż E. W. wniosła podanie do Burmistrza Gminy R. W. i w jego następstwie otrzymała pismo, które oceniła jako decyzję administracyjną, wnosząc od niej następnie odwołanie. W tej sytuacji zadaniem SKO było rozpatrzenie tego odwołania stosownie do reguł określonych przepisami k.p.a.. Powołany w podstawie prawnej postanowienia SKO z [...].03.2007r. [...] art. 66 § 3 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy w ocenie organu podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a z jego treści nie da się ustalić właściwego organu, względnie gdy z treści podania wynika, że do jego rozpatrzenia właściwy jest sąd powszechny. Kolegium umknęło jednak, iż przepis ten nie może mieć zastosowania w fazie postępowania odwoławczego, uregulowanego rozdziałem 10 "Odwołania" Działu II k.p.a.. SKO zwróciło podanie, stanowiące odwołanie od aktu organu gminy, traktowanego jako decyzja administracyjna. W tej sytuacji Kolegium winno dokonać oceny charakteru tego aktu, w kontekście normy art.134 k.p.a., aby rozważyć, czy odwołanie w ogóle jest dopuszczalne. SKO pominęło przy tym treść ustawy z 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz.856 ze zm., zwana dalej "Usko"). Zgodnie z art.1 ust.1 Usko samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu m.in. przepisów k.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, zaś z mocy art.2 Usko, w sprawach o których mowa w art.1 ust.1 cyt. ustawy, kolegia są właściwe w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji. Skoro zatem skarżąca wniosła odwołanie od aktu organu gminy, traktowanego przezeń jako decyzja administracyjna, rolą SKO, jako organu odwoławczego było rozpatrzenie tego odwołania, zgodnie z regułami k.p.a.. Wydanie w takiej sytuacji postanowienia zwracającego odwołanie, z powołaniem się na art.66 § 3 k.p.a., w ocenie Sądu nastąpiło z rażącym naruszeniem cyt. przepisu, a także art.1 ust.1 oraz art.2 Usko. SKO w postanowieniu z [...].03.2007r. zdaje się nie rozróżniać przedmiotu postępowania – nie był nim źródłowy wniosek skarżącej skierowany do Burmistrza Gminy R. W., a odwołanie od aktu tegoż organu gminy wydanego w następstwie rozpoznania wniosku. Skoro kolegium rozpoznawać miało odwołanie z 19.02.2007r, to nie mogło orzekać o "zwrocie wniosku". Z tych przyczyn postanowienie SKO z [...].03.2007r. dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa(art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), utrzymując w mocy tak wadliwe postanowienie SKO dopuściło się w zaskarżonym postanowieniu z [...].04.2007r. także rażącego naruszenia prawa, a to art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Postanowienie to narusza również zasadę dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.), gdyby podzielać stanowisko skarżącej, dopatrującej się w akcie organu gminy decyzji administracyjnej, to w sprawie zapadły trzy rozstrzygnięcia: "decyzja" Burmistrza Gminy R. W., postanowienie SKO z [...].03.2007r. i kolejne postanowienie tego samego organu z [...].04.2007r.. Prowadząc ponownie postępowanie SKO w pierwszej kolejności działając jako organ odwoławczy rozważy charakter prawny aktu Burmistrza Gminy R. W. z dn.[...].02.2007r. w aspekcie dopuszczalności odwołania, a w zależności od tych ustaleń będzie zobowiązane wydać stosowne orzeczenia, przewidziane dyspozycją przepisów k.p.a. w rozdziale 10 "Odwołania" Działu II k.p.a. Te okoliczności nakazywały zatem stwierdzenie nieważności obu postanowień SKO, z mocy art.145 § 1 pkt 2 Ppsa. O ochronie tymczasowej sąd wyrzekł na zasadzie art.152 ppsa.