II SA/Gl 823/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. znak [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocniania się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] r. [...] S.A. w W., reprezentowana przez pełnomocnika, zwróciła się o udzielenia pozwolenie na budowę wolnostojącego nośnika reklamowego w K. przy ul. [...], na działce nr [...]. Do wniosku dołączono m. in. projekt budowlany oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z umowy najmu zawartej z wieczystym użytkownikiem działki. Ze złożonego projektu budowlanego wynika, że działka nie jest zabudowana obiektami kubaturowymi. Zaprojektowana tablica ma być usytuowana w rejonie południowej granicy działki. Istniejące zagospodarowanie działki nie ulegnie zmianie. Obiekt zlokalizowany będzie poza pasem drogowym ul. [...] a jego usytuowanie odpowiada wymogom określonym w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838). W projekcie podano również, że urządzenie reklamowe jest wykonane z materiałów i w technologii, które nie powodują odbić światła mogących powodować zagrożenie w ruchu pojazdów. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w zakresie kompletności i zgodności projektu z prawem budowlanym oraz zgodności projektu z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Jako podstawę prawną podano przepis art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Obowiązek dotyczył m.in. uzgodnienia lokalizacji nośnika reklamowego z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów zakresie przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dla wykonania obowiązku wyznaczono termin do [...] r. Z akt sprawy wynika, ze postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora [...] r., jednakże jego faktyczny odbiór nastąpił [...] r. przez Z. D.. Z akt nie wynika, aby osoba ta legitymowała się pełnomocnictwem. Pismem z dnia [...] r. Inwestor wystąpił do MZUiM w K. o dokonanie uzgodnień wskazanych w postanowieniu. W dniu [...] r., w wykonaniu nałożonego obowiązku, Spółka złożyła w organie 4 egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego oraz kopię pisma skierowanego do MZUiM podając, że nie otrzymała na nie odpowiedzi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K., z powołaniem na art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego urządzenia reklamowego. Jako podstawę odmowy podano fakt, że mimo upływu terminu określonego w postanowieniu z [...] r. inwestor nie przedłożył żądanego uzgodnienia. W złożonym odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie decyzji i wydanie pozwolenia na budowę. Zarzucono po pierwsze, że inwestor bez swej winy nie przedłożył stanowiska MZUiM, albowiem zostało mu ono doręczone dopiero [...] r. a zatem po upływie terminu. Nadto Spółka zanegowała samą zasadność nałożonego obowiązku uzyskania uzgodnienia. Zarzucono, że wbrew art. 32 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, organ nie wskazał żadnych przepisów szczególnych, które mogłyby uzasadniać żądanie przedłożenia wymaganego uzgodnienia. Nie wykazano także, że stanowisko MZUiM wiąże organ administracji właściwy w sprawach udzielania pozwoleń na budowę. Nadto podkreślono, że zgodnie z art. 32. ust. 2 prawa budowlanego, uzgodnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu, winny być dokonane w terminie 14 dni a bezskuteczny upływ tego okresu uznaje się za brak zastrzeżeń do przedłożonych rozwiązań. W niniejszej sprawie termin ten nie został zachowany. Z akt sprawy wynika, że pismem datowanym na [...] r. Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. negatywnie zaopiniował propozycję lokalizacji przedmiotowej tablicy reklamowej. Po pierwsze stwierdzono, że lokalizacja została wskazana w polu widoczności , w obrębie skrzyżowania ulic, co nie jest zgodne z przepisami rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Po drugie zauważono, że gdyby nośnik miał charakter reklamy podświetlanej jego lokalizacja byłaby sprzeczna z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy prawo o ruchu drogowym. W końcu zarzucono, że lokalizacja została zaproponowana w miejscu gdzie obowiązuje złożona organizacja ruchu, co może spowodować odwracanie uwagi uczestników ruchu drogowego od istotnych elementów oznakowania drogi i warunków ruchu, stanowiąc zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda S. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zaznaczając jednocześnie, że odmowa udzielenia pozwolenia ma uzasadnienie w innych okolicznościach, niż podane przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 32 ust. 2 prawa budowlanego, albowiem MZUiM jest jednostką podległą Prezydentowi Miasta i nie może być traktowany jako "inny organ". Prezydent winien uzyskać opinię tej jednostki w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego a nałożony obowiązek uzyskania uzgodnień nie znajduje uzasadnienia w prawie. Decyzja odmowna podlega jednak utrzymaniu w mocy, z powodu jednoznacznie negatywnej opinii dla lokalizacji reklamy wyrażonej przez MZUiM. Opinia ta stanowi podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, a postępowanie prowadzone przez organ I instancji zostałoby zakończone decyzją tożsamą z wydaną, zatem organ odwoławczy załatwił sprawę, unikając przedłużenia postępowania. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze podtrzymano zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji a nadto wskazano, że w sprawie nie wykazano istnienia przesłanek do wydania odmownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja narusza zatem art. 35 ust. 4 prawa budowlanego a także art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie przytoczył bowiem faktów uznanych za udowodnione, nie ocenił materiału sprawy, samo powołanie się na treść opinii MZUiM nie spełnia tego wymogu. Zarzucono także, że uwzględniona przez organ opinia nie jest prawidłowa. Art. 45 ust. 1 pkt 7 prawa o ruchu drogowym zabrania umieszczania w pobliżu drogi urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie lub wprowadzenie w błąd uczestników ruchu. W sprawie nie wykazano istnienia takich zagrożeń. Organ wskazuje, że tablica może odwracać uwagę, zaś powołany przepis zabrania montowania urządzeń wprowadzających w błąd. Zarzucono także, że wydana decyzja nie wskazuje swej podstawy prawnej, mimo że organ odwoławczy zastrzegł, iż odmowa pozwolenia następuje z innych przyczyn niż uwzględnione przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Decyzja wydawana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, zgodnie z art. 35 ust. 4 prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy wobec powyższego przyjąć, że wydając decyzje odmowną organ jest zobowiązany wyraźnie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań przez inwestora spełnione nie zostały. Jeżeli przeszkody do udzielenia pozwolenia znajdują uzasadnienie w dokumentach, organ może niewątpliwie powołać się na takie materiały. Wówczas jednak z materiałów tych w sposób jednoznaczny musi wynikać, jakie wymagania i czym uzasadnione nie są spełnione. Decyzja, jako akt o podwójnej konkretności, musi określać jakie cechy i parametry inwestycji i z jakich względów nie mogą być zaakceptowane. W tym zakresie decyzję winna cechować możliwie pełna argumentacja. Warunków tych w ocenie Sądu, nie spełniają decyzje wydane w sprawie. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że organ I instancji nie przeprowadził merytorycznej kontroli wniosku, albowiem odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na brak uzgodnień w zakresie wyznaczonym postanowieniem z dnia [...] r. W decyzji tej nie wykazano jednak podstaw do żądania takiego uzgodnienia, nie zawiera ich także postanowienie. Organ żądał uzgodnień w zakresie wyznaczonym ustawą prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nie jest jednak jasne, w jakim zakresie przepisy te mogą mieć zastosowanie w sprawie. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) dotyczy co do zasady obiektów położnych w pasie drogowym, do takich odnosi się też zakaz z art. 39 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wprowadzający zakaz umieszczania reklam poza obszarem zabudowanym. Tymczasem z projektu budowlanego wynika, że urządzenie zostało zlokalizowane poza pasem drogowym. Prawdziwości tego twierdzenia organ nie negował, zatem regulacje dotyczące obiektów w pasie drogowym nie mogą mieć w sprawie zastosowania. Art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przewiduje natomiast wymóg uzgodnienia z zarządcą drogi zmian zagospodarowania terenów przyległych do pasa drogowego, ale tylko w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby taki ruch planowane zagospodarowanie działki generowało, argumentu takiego nie podniósł także organ. Także rozporządzenie MTiGM z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z § 1, określa warunki techniczne dla dróg publicznych i urządzeń budowlanych z nimi związanych, a nie odnosi się do inny obiektów. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nałożony obowiązek nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, stąd brak żądanego uzgodnienia nie mógł stanowić podstawy dla odmowy udzielenia pozwolenia. Wskazać również trzeba, że prawidłowe doręczenie postanowienia z dnia [...] r. do rąk pełnomocnika inwestora nastąpiło dopiero [...] r., o czym organ wiedział z adnotacji na otrzymanym zwrotnym poświadczeniu odbioru, miał zatem świadomość, że postanowienie zostało doręczone po upływie ustalonego terminu do wykonania obowiązku, okoliczność tę jednak zignorował. Oceniając prawidłowość decyzji organu odwoławczego należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że nie zawiera ona takich wymaganych przez procedurę administracyjną elementów jak uzasadnienie faktyczne i prawne w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. Udzielona odmowa została uzasadniona lakonicznie powołaniem się na negatywne stanowisko wyrażone w piśmie MZUiM w K. Stanowisko to nie ma charakteru wiążącego dla organu, nadto w swej treści nie zawiera danych, które wykazują niezgodność z prawem planowanej inwestycji. Po pierwsze, odniesienie do art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy prawo o ruchu drogowym ma charakter warunkowy – gdyby nośnik był reklamą podświetlaną. Przepis art. 45 ust. 1 pkt 7 tej ustawy przewiduje zakaz umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Tymczasem zgodnie z projektem budowlanym zaplanowany nośnik nie jest planowany jako wysyłający światło, ma zostać wykonany z materiałów i technologii, które nie powodują odbić światła. Rzetelność projektu w tym zakresie nie została przez organ poddana w wątpliwość, zatem nie można uzasadnić odmowy udzielenia pozwolenia powołaniem się na art. 45 ust. 1 pkt 7 prawa o ruchu drogowym. Należy przy tym zastrzec, że wprowadzanie w błąd, o jakim mowa w tym przepisie, winno być związane z emisją lub refleksami światła. W pozostałym zakresie zastrzeżenia wyrażone w piśmie MZUiM mają charakter ogólnikowy. Aby wykazać przesłankę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę organ winien konkretnie wskazać jaka cecha czy okoliczność dotycząca planowanego urządzenia nie spełnia warunków i standardów oraz co te warunki i standardy wyznacza. Stwierdzenie, że lokalizacja została wskazana w polu widoczności w obrębie skrzyżowania nie jest uwiarygodnione żadną analizą projektu czy wyliczeniami. Nadto wskazanie w tym zakresie na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi jest chybione, albowiem standardy widoczności wyznaczone tymi przepisami dotyczą parametrów dróg, a nie innych urządzeń znajdujących się poza pasem drogowym. Analogiczne zastrzeżenia należy wysunąć do ostatniego z zarzutów, dotyczącego kwestii odwracania uwagi uczestników ruchu drogowego. Stanowisko organu administracji architektoniczno-budowlanej w kwestii dopuszczalności realizacji zamierzenia budowlanego nie może być dowolne, musi znajdować uzasadnienie w konkretnie wskazanym przepisie prawa. Wskazane uchybienia i wady decyzji powodują, że sprawa winna zostać ponownie rozpatrzona przez organy z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, w szczególności jeśli chodzi o ocenę zebranego materiału. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art.135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.