II SA/Sz 666/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007r. sprawy ze skargi J. i T. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz przyznania działki zamiennej oddala skargę Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miejskiego z dnia "[...]" J. i T. S. zostali z urzędu wywłaszczeni na rzecz Państwa z niezabudowanej nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr "[...]" o pow. 1.0705 ha położonej w obrębie S., przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego miasta pod uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Prezydent Miasta pismem z dnia "[...]" zawiadomił J. i T. S., że w związku z niekorzystną od lat koniunkturą na rynku budowlanym, nie zrealizowano zamierzeń inwestycyjnych w zakresie uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego i powszechnego na nieruchomości o pow. 0,09 ha stanowiącej część obecnej działki nr.geod. "[...]" obręb "[...]", z której zostali wywłaszczeni decyzją z dnia "[...]" i nieruchomość ta stała się zbędna. J. i T. S. wnioskiem z dnia "[...]" wystąpili o zwrot równowartości nieruchomości rolnej o pow. 1,0705 ha, z której zostali wywłaszczeni wskazując, że grunty te nie zostały zabudowane zgodnie z decyzją wywłaszczeniową. Starosta decyzją z dnia "[...]" orzekł o zwrocie byłym właścicielom J. i T. S. nieruchomości położonej w obrębie "[...]", oznaczonej nr działki "[...]" o pow. 875 m2, będącej własnością Gminy Miasta S., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa pod uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. W dniu "[...]" 2003r. J. i T. S. powołując się na przepis art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" w obrębie "[...]" położonej w S., a jeśli zwrot nie będzie możliwy, to o przyznanie nieruchomości zamiennej albo stosownego odszkodowania. Starosta decyzją z dnia "[...]": 1) odmówił J.i T.S. zwrotu części nieruchomości wchodzących w skład działek oznaczonych numerami "[...]" będących drogami i stanowiących własność Gminy – Miasta S., które to grunty wchodziły przed wywłaszczeniem w skład działki nr "[...]" o pow. 1,0705 ha, 2) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie: - zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerami działek : "[...]" oraz części działek oznaczonych numerami, "[...]" które to grunty wchodziły przed wywłaszczeniem w skład działki nr "[...]", o pow. 1,0705 ha, - przyznania nieruchomości zamiennej lub przyznania odszkodowania z uwagi na możność zwrotu gruntów wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr działki nr "[...]" o pow. 1,0705 ha. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania J. i T. S., decyzją z dnia "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie pierwszym i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy m.in. podniósł, że organ I instancji ponownie orzekł w sprawie objętej wcześniejszą ostateczną decyzją tj. decyzją z dnia "[...]" mocą której orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej działką o nr "[...]" o pow. 875 m2, wydaną wskutek rozpoznania takiego samego żądania, tej samej strony, na tej samej podstawie prawnej. Zdaniem Wojewody, wobec wcześniejszego ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie objętym zaskarżoną decyzją, uznać należało, że dla uniknięcia zarzutu powagi rzeczy osądzonej, koniecznym było uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Organ II instancji podniósł też, że przyczyna umorzenia postępowania w punkcie drugim decyzji organu I instancji, winna być taka sama jak wskazana przez organ wyższej instancji dla umorzenia postępowania w punkcie pierwszym. Odnosząc się do umorzenia postępowania w części przyznania nieruchomości zamiennej lub przyznania odszkodowania za niemożliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, Wojewoda uznał to rozstrzygnięcie za trafne, gdyż przepis art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obejmuje orzekania o żądaniach strony tj. o żądaniu przyznania nieruchomości zamiennej ewentualnie stosownego odszkodowania, w razie braku możliwości zwrotu nieruchomości. Od decyzji tej J. i T. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 maja 2005r. w sprawie II S.A./Sz 165/04 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził m.in., że w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja nie mieszcząca się wprost w żadnej sytuacji uregulowanych w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mianowicie, właściciel wywłaszczonej nieruchomości tj. miasto S. użył tę nieruchomość na cele związane z indywidualnym budownictwem mieszkaniowym, a nie na budownictwo uspołecznione, o czym skarżący nie wiedzieli, a co traktują jako cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i czynią podstawę faktyczną roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd wyraził pogląd, że w sytuacji użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 u.g.n.) z pominięciem zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy zgodnie z art. 136 ust. 2 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zachowują uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3, gdyż trzymiesięczny termin z art. 136 ust. 5 w takim przypadku (brak zawiadomienia) nie będzie miał zastosowania. Taka sytuacja w ocenie Sądu uzasadniająca zakwalifikowanie wniosku skarżących z art. 136 ust. 3 wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd wskazał też, że rozstrzygnięcie sprawy będzie wymagało sprawdzenia i ustalenia następujących kwestii : - po pierwsze, należy ustalić zakres żądania zwrotu – skoro część nieruchomości wywłaszczonej, oznaczona aktualnie jako działka Nr "[...]" została skarżącym zwrócona decyzją ostateczną z dnia "[...]", - po drugie, należy wyjaśnić czy wywłaszczona nieruchomość faktycznie została użyta na inny cel nieokreślony w decyzji wywłaszczeniowej, co jest równoznaczne z ustaleniem, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku pozytywnego ustalenia drugiej z wyżej wymienionych okoliczności, należy ustalić obecny stan prawny nieruchomości, bowiem realizacja wniosku o zwrot nieruchomości zależy od tego pod jakim tytułem prawnym i kiedy użyto nieruchomość wywłaszczoną na inny cel. Jeżeli nieruchomością podlegającą zwrotowi rozporządzono w drodze sprzedaży, zamiany, darowizny, oddania w użytkowanie wieczyste to zwrot nie jest możliwy, z tym, że w przypadku użytkowania wieczystego zwrot będzie możliwy, jeżeli nastąpi uprzednie rozwiązanie umowy w trybie art. 33 ust. 3. Sąd przytoczył też przepis art. 229 u.g.n. zgodnie z którym, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998r. nieruchomość ta została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ponadto Sąd uznał, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego przyjmującego stan res indicata, co do pkt I rozstrzygnięcia organu I instancji. Wojewoda uznał bowiem, że decyzja Starosty z dnia "[...]" orzekająca o zwrocie części nieruchomości została wydana po rozpoznaniu wniosku skarżących o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem w decyzji z dnia "[...]", ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu, nie ma słowa o stanowisku organu w sprawie zwrotu nieruchomości w zakresie gruntów innych niż działka "[...]". W tym stanie rzeczy, Sąd nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia, ale stwierdzając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda decyzją z dnia "[...]", uchylił decyzję Starosty z dnia "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując m.in. na konieczność sprecyzowania żądania wnioskodawców. Starosta decyzją z dnia "[...]" – umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr "[...]" o pow. 1,0705 ha, aktualnie oznaczoną numerami działek : "[...]" oraz część działek : "[...]" stanowiących obecnie własność osób fizycznych, a także część działek oznaczonych numerami "[...]" będących drogami, stanowiących własność Gminy – Miasta S. Wojewoda decyzją z dnia "[...]", po rozpatrzeniu odwołania J. i T. S., uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że zaskarżona decyzja jest niezgodna z wnioskiem strony, która domagała się odszkodowania za wywłaszczoną działkę z wyłączeniem działki nr "[...]", której własność im przywrócono. Orzeczenie decyzji winno zawierać treść, z której będzie wynikało jednoznacznie, że rozstrzygnięcie decyzji dotyczy części danej działki nr "[...]", pomniejszonej o pow. działki "[...]". J. i T. S. w piśmie z dnia sprecyzowali żądanie w ten sposób, że wnieśli o zwrot byłej działki nr "[...]" z wyłączeniem działki nr "[...]", a jeżeli to niemożliwe to działki odpowiedniej, położonej w granicach miasta i przewidzianej w planach zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo. Starosta decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142, art. 229 i art. 229 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. i T. S : umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie : - zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" o pow. 1,0705 ha położonej w obrębie "[...]" miasta S., oznaczonej aktualnie numerami działek : "[...]" oraz części działek : "[...]" stanowiących obecnie własność lub użytkowanie wieczyste osób fizycznych, a także część działek oznaczonych numerami "[...]" będących drogami, stanowiących własność Gminy – Miasta S., z wyłączeniem działki nr "[...]" o pow. 875 m2 ( po podziale wnioskodawców nr "[...]"); - przyznania działki odpowiedniej zamiennej, położonej w granicach miasta i przewidywanej w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji przedstawił dotychczasowy tok postępowania i wskazał, że nieruchomość z której J. i T. S. zostali wywłaszczeni została wykorzystana na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ ten wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 229 u.g.n. roszczenie to nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. 1 stycznia 1998r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Natomiast z art. 229 a u.g.n. wynika, że art. 229 stosuje się jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel publiczny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Organ I instancji ustalił, że działki oznaczone numerami: "[...]" zostały sprzedane bądź ustalono na nich prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998r. Natomiast na działkach o numerach "[...]", zrealizowano budowę jednorodzinną i drogi z towarzyszącą infrastrukturą. Brak jest możliwości rozwiązania umów o oddanie w wieczyste użytkowanie w trybie art. 33 ust. 3 u.g.n., co wynika z pisma Urzędu Miejskiego z dnia "[...]". Obecnie w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych pozostają 3 działki o nr "[...]" o pow. 500m2, nr "[...]" o pow. 500 m2 i nr "[...]" o pow. 130 m2. Działki nr "[...]" i nr "[...]" zostały zabudowane, a działka nr "[...]" została oddana w użytkowanie wieczyste na powiększenie działki nr "[...]" i stanowi z nią jedną nieruchomość. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji o wywłaszczaniu tj. w dniu 14 sierpnia 1987r., skoncentrowane budownictwo jednorodzinne mogło być również celem wywłaszczenia. Reasumując, organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione przesłanki z art. 229 i art. 229 a u.g.n., zatem wnioskodawcom roszczenie nie przysługuje i w związku z tym postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2000r., I S.A. 276/99 OSP 2001/5/80 i z dnia 16 listopada 2000r., I SA 1539/99 – LEX nr 75555. Ponadto, należało umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej roszczenia o przyznaniu działki zamiennej, gdyż przepisy prawa materialnego nie przewidują takiego roszczenia. W ocenie organu I instancji, jedyną możliwością rozwiązania zaistniałego problemu, jest dochodzenie na drodze postępowania cywilnego odszkodowania od Gminy – Miasta S. w związku z niepowiadomieniem o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, co skutkowało pozbawieniem wnioskodawców możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości we właściwym czasie. W odwołaniu od tej decyzji (uzupełnionym pismem z dnia 30 kwietnia 2007r.), J. i T. S. zarzucili : - błędną ocenę całości sprawy, korzystanie z przepisów prawa nie mającego zastosowania w sprawie oraz rażące naruszenie art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez jego zastosowanie mimo, że przepis ten wszedł w życie w dniu 22 września 2004r. na podstawie art. 1 pkt 143 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492), co skutkuje brakiem podstaw do powołania art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) oraz tym, że działki nr "[...]", na których zrealizowano budowę jednorodzinną mogą stanowić podstawę zwrotu w niniejszej decyzji, a przede wszystkim powinny stanowić przedmiot decyzji Starosty z dnia "[...]", na mocy której orzeczono jedynie zwrot działki nr "[...]". W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że występując o zwrot lub zamianę działki nr "[...]" na działkę inną położoną w granicach miasta i przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo, traktowali to żądanie jako tożsame ze stosownym odszkodowaniem, zależnie od tego co jest możliwe do wykonania przez władze publiczne. Zdaniem odwołujących się skoncentrowane budownictwo jednorodzinne nie jest tym samym co budownictwo społeczne. Działki rozdysponowane po 1 stycznia 1998r. są nieruchomościami, za które powinni otrzymać stosowne odszkodowanie, jeżeli nie ma możliwości otrzymania gruntów zamiennych. Gmina Miasto S. miała możliwość w latach 1997 – 2000 zawiadomienia o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powiadomienie także otrzymali w 2001r., lecz dotyczyło ono tylko działki nr "[...]" o pow. 875 m2. Odwołujący się wskazali też, że głównymi dowodami w sprawie są Ich wnioski roszczeniowe od 2001r., w których domagali się zwrotu, zamiany lub stosownego odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr "[...]". Ponadto podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2005r., II SA/Sz 165/04 uchylił całość postępowania, tym samym przyznał prawo roszczeń i słuszność składanych wniosków, Sąd ten stwierdził, że "W tej sytuacji, w ocenie Sądu należy przyjąć, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zachowali uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3, gdyż trzymiesięczny termin z art. 136 ust. 5 w takim przypadku (brak zawiadomienia) nie będzie miał zastosowania. Taka sytuacja uzasadniająca zakwalifikowanie wniosku skarżących z art. 136 ust. 3 wystąpiła w niniejszej sprawie". W dalszej części uzasadnia odwołania małż. S. odnieśli się do czasookresu trwania postępowania, oceny wydanych w toku postępowania decyzji. Podnieśli też, że zgadzają się ze stanowiskiem organu I instancji, iż działki nr "[...]" nie podlegają zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zostały sprzedane lub ustanowione na nich użytkowanie wieczyste i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998r. Natomiast nie zgadzają się co do działek o nr "[...]", na których zrealizowano cel budownictwa jednorodzinnego, gdyż te miały być przeznaczone pod uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Cele te nie są tożsame i dlatego nie było podstaw do stosowania art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego te działki powinny zostać zwrócone w decyzji Starosty z dnia "[...]". Wojewoda decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 136 ust. 3, art. 229 i art. 229 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, przedstawił dotychczasowy tok sprawy i podniósł, że bezsporny jest fakt wykorzystania nieruchomości, z której odwołujący się zostali wywłaszczeni na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazał też, że zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Konsekwencją tej zasady jest przyznanie poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom prawa podmiotowego (żądania), polegającego na prawie zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zasada ta doznaje jednak licznych ograniczeń w art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2 oraz art. 229 i 229 a tej ustawy (których treść została przytoczona w uzasadnieniu): Z przepisu art. 229 omawianej ustawy wynika, że roszczenie o zwrot nie może być realizowane na drodze postępowania administracyjnego. Oznacza to, że żądanie zwrotu takiej nieruchomości (sprzedanej lub oddanej w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej) nie powoduje wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 i 3 kpa), a jeśli organ – mimo tej przeszkody – wszczął postępowanie, podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. Nie jest bowiem dopuszczalny zwrot nieruchomości, która stała się własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, jak również nie jest dopuszczalny zwrot na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości, która wprawdzie jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Organ I instancji orzekał zgodnie z wnioskiem odwołujących się, który wskazali, iż występując o zwrot lub działkę zamienną traktowali to żądanie jako tożsame ze stosownym odszkodowaniem. Wojewoda wskazał, że takie żądanie, w przypadku braku zwrotu nieruchomości, czy też odszkodowania, wobec braku zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym przesądza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda przyznał, że istotnie nie są tożsame pojęcia skoncentrowane budownictwo jednorodzinne i budownictwo społeczne, jednakże obydwa stanowiły w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia. Wojewoda uznał też za niezasadny zarzut rażącego naruszenia art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie, skutkujące brakiem podstaw do przywołania art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 141 poz. 1492 ze zm.) wskazany przepis art. 229 a stosuje się również do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji, ustalił, iż działki o nr "[...]" zostały sprzedane bądź ustanowiono na nich wieczyste użytkowanie i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998r. Natomiast co do działek o nr "[...]" zrealizowano na nich budowę jednorodzinną i drogi z towarzyszącą infrastrukturą, a zatem spełnione zostały przesłanki z art. 299 i art. 299 a ustawy. W aktach brak jest dowodów świadczących o zabudowaniu działek o nr "[...]", jednakże działki o nr "[...]" ze względu na swój kształt i powierzchnię nie mogą stanowić samodzielnych działek budowlanych oraz stanowią jedną nieruchomość z działką sąsiednią nr "[...]". Tak więc wszystkie wymienione wyżej działki są własnością osób trzecich. Postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może się toczyć, jeżeli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (albo gmina) są właścicielami nieruchomości. Tylko wówczas może być rozważona sprawa zwrotu a więc przeniesienia własności nieruchomości na rzecz poprzedniego jej właściciela, bądź jej zwrotu (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003r., sygn.akt I SA 2061/01, nie publ. LEX 137817). Reasumując, Wojewoda podniósł, że zwrot nieruchomości poza spełnieniem przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy tylko wtedy, gdy stanowią one nadal własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. J. i T. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili : rażące naruszenie art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomości poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, iż realizacja budowy jednorodzinnej i dróg z towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr "[...]" stanowi inny cel publiczny który mógł być podstawą wywłaszczenia. W uzasadnieniu skargi zostały powtórzone argumenty podniesione w odwołaniu z podkreśleniem, że organy dopuściły się uchybień polegających na nie powiadomieniu skarżących we właściwym czasie o powziętym zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel. Ponadto skarżący podnieśli, że w okresie kiedy możliwy był zwrot tj. po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (01.01.1998r.) nakazującej zwrot nieruchomości byłym właścicielom art. 229 a nie istniał, mimo to organ władzy publicznej złamał prawo i dokonał zamiany (nie sprzedaży) w roku 2000 na równych warunkach (nie powiadamiając byłych właścicieli o możliwości zwrotu) z właścicielami sąsiedniej nieruchomości i ten właściciel dopiero sprzedał działki po cenach (wielokrotnie wyższych) osobom fizycznym. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2007r. (k. 28 akt sądowych) zawarli wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego "w celu precyzyjnego ustalenia czy i w jakich warunkach terminach w stosunku do działek : "[...]" – zrealizowano na nich skoncentrowaną budowę jednorodzinną i drogi z towarzyszącą infrastrukturą". Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007r., na mocy art. 106 § 3 P.p.s.a. powyższy wniosek dowodowy został oddalony, bowiem Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) według kryterium zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że akt ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W pierwszej kolejności, z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a. należy wskazać, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 19 maja 2005r. uchylił ostateczną decyzję Wojewody z dnia "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Sąd ten, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy wskazał, że po pierwsze organy winny ustalić zakres żądania zwrotu – skoro część nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej aktualnie jako działka Nr "[...]" została zwrócona ostateczną decyzją z dnia "[...]" i po drugie należy wyjaśnić czy wywłaszczona nieruchomość została zużyta na inny cel nieokreślony w decyzji wywłaszczeniowej. W przypadku pozytywnego ustalenia drugiej okoliczności konieczne będzie ustalenie obecnego stanu prawnego nieruchomości, gdyż realizacja wniosku o zwrot nieruchomości zależy od tego pod jakim tytułem prawnym i kiedy użyto nieruchomość na inny cel. Z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. rozważenia wymagało, czy organy ponownie rozpatrując sprawę nie naruszyły tego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której mowa w art. 153, dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r., FSK 1576/04 niepubl. podobnie wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005r., OSK 1403/04). W przedmiotowej sprawie wystąpiła taka, jak opisana wyżej, sytuacja, bowiem Sąd w wyroku z dnia 19 maja 2005r. oceniał zgodność z prawem ostatecznej decyzji Wojewody dnia "[...]", po wydaniu której nastąpiła z dniem 22 września 2004r. zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wprowadzenie nowego przepisu art. 229 a, będącego podstawą zaskarżonej decyzji. Tak więc badanie legalności zaskarżonej decyzji pod kątem wypełnienia dyspozycji art. 153 P.p.s.a., należało dokonać z uwzględnieniem opisanej wyżej zmiany stanu prawnego. W oparciu o akta administracyjne oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została po wyjaśnieniu niezbędnych okoliczności faktycznych wymienionych we wskazówkach wyroku WSA z 19 maja 2005r. Ustalono mianowicie, jaki jest zakres żądania skarżących i przyjęto zgodnie z pismem skarżących z dnia 28 czerwca 2007r. (k-93 akt adm. organu I instancji.), że domagają się "zwrotu byłej działki nr "[...]" z wyłączeniem dz. nr "[...]", która została zwrócona, a jeśli to niemożliwe to działki odpowiedniej położonej w granicach miasta i przewidzianej w planach zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo". Organ I instancji prowadził zatem postępowanie w przedmiocie objętym wnioskiem stron zgodnie z ich wolą. Zgodnie też z dalszymi zaleceniami Sądu, organ I instancji ustalił aktualny stan prawny wywłaszczonej nieruchomości przy uwzględnieniu nowych geodezyjnie wyodrębnionych z niej działek. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika również, że poczyniono ustalenia na jaki cel została użyta wywłaszczona nieruchomość. Tak więc, zaskarżona decyzja w zakresie zawartych w niej ocen prawnych oparta jest na materiale dowodowym, który zgromadzony został przy uwzględnieniu poprzedniego wyroku WSA. Z powyższego wynika, że dla oceny zaskarżonej decyzji niezbędne było rozważenie : po pierwsze – czy dokonane przez organy orzekające ustalenia w sprawie są prawidłowe, a po drugie – czy wnioski prawne wyprowadzone z tych ustaleń nie naruszają przepisów prawa. W odniesieniu do pierwszego z wyżej wymienionych zagadnień, zauważyć trzeba, że ustalenia organów są wyczerpujące, aczkolwiek skarżący jednego elementu tych ustaleń nie podzielają. Mianowicie, organy ustaliły, że na działkach o nr "[...]" zrealizowano budowę jednorodzinną i drogi z towarzyszącą infrastrukturą. Zdaniem zaś skarżących nie nastąpiła sprzedaż tych działek, lecz zamiana i w tym upatrują niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, kwestionujący to ustalenie zarzut skargi jest chybiony. Wprawdzie istotnie – jak wynika to z wypisu Aktu Notarialnego z dnia 25 stycznia 2000r. (k. – 70 akt adm. organu I instancji) - Miasto S. w drodze umowy zamiany przeniosło prawo własności niezabudowanych działek o nr "[...]" na rzecz M. i H. małżonków M. – a następnie małżonkowie M. tak uzyskane prawo własności co do części działek przenieśli w drodze umowy kupna – sprzedaży na inne osoby fizyczne, a część z nich nadal pozostaje ich własnością (dowód wykaz k – 72 akt adm. I instancji), to jednak finalnie działki zostały zbyte na rzecz osób fizycznych. Nie ulega wątpliwości, że takie rozdysponowanie działek w 2000r. nastąpiło z naruszeniem prawa, skoro nie zawiadomiono skarżących w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. o zamiarze użycia tej części wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości istotne jest to, kto w dacie orzekania jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, nie zaś legalność stosowania procedury towarzyszącej użyciu nieruchomości na inny cel niż ten, na który nastąpiło wywłaszczenie. Rozgoryczenie skarżących jest zrozumiałe, ale pozostaje bez wpływu na wynik sprawy administracyjnej, bowiem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przewidują wśród przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości użytej na inny cel, takiej okoliczności jak naruszenie art. 136 ust. 2 u.g.n. z powodu braku zawiadomienia osób wywłaszczonych o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Innymi słowy rzecz ujmując, gdyby w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie było przepisów zawierających przesłanki negatywne zwrotu tj. art. 229, 229 a, to zwrot wywłaszczonej nieruchomości użytej na inny cel niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, mógłby nastąpić niezależnie od tego czy osoby wywłaszczone byłby zawiadomione czy też nie o zamiarze zmiany celu użycia wywłaszczonej nieruchomości, pod warunkiem jednak, że właścicielem tych nieruchomości w dalszym ciągu byłby Skarb Państwa lub Gminy. W związku z powyższym, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, znaczenie miało wyjaśnienie aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości i rozważenie, czy w świetle obowiązujących przepisów jest dopuszczalne uwzględnienie wniosku stron. W ocenie Sądu z bezspornego faktu, że organ nie zawiadomił skarżących o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel wynika, że nie będzie miał zastosowania trzymiesięczny termin z art. 136 ust. 5 u.g.n., a zatem skarżący posiadali uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co jednak nie jest równoznaczne z istnieniem podstawy prawnej do zwrotu tej nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w Rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. – nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Przytoczony przepis statuuje w istocie ustawową zasadę zakazu użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasadę tę można rozumieć jako obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z wyjątkami określonymi w ustawie, jeżeli miałaby być przeznaczona na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej (por. G.Bieniek i Inn. – Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wyd. 2 – LEXIS NEXIS – W-wa 2007r. str. 472). Stosownie do art. 136 ust. 3 zdanie 1 u.g.n. poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W obecnym stanie prawnym, definicja zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu została zawarta w art. 137 u.g.n. Przepis ten stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji w wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom, doznaje jednak licznych ograniczeń wymienionych w art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2 oraz art. 229 i art. 229 a. Ten ostatni przepis został wprowadzony z dniem 22 września 2004r. mocą ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141, poz. 1492) i stanowi, że "Przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia". Z kolei przepis art. 229 u.g.n. stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Reasumując powyższe, według ustawodawcy negatywnymi przesłankami, wyłączającymi w istocie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są przesłanki wymienione w art. 229 i art. 229 a u.g.n. W świetle tych przepisów zarzuty skargi rozważone w kontekście zaskarżonej decyzji są niezasadne. Z ustaleń tych wynika bowiem, że działki oznaczone numerami: "[...]" zostały sprzedane bądź ustalone zostało na nich prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 01 stycznia 1998r. Odnośnie działek o nr "[...]" organy ustaliły, że zrealizowano na nich budowę jednorodzinną i drogi z towarzyszącą infrastrukturą. Takie przeznaczenie wymienionych wyżej działek mogło stanowić podstawę do wywłaszczenia w dacie wydania decyzji o wywłaszczaniu tj. 14 sierpnia 1987r., ale pod warunkiem, że zabudowa tych działek miałaby charakter skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego w rozumieniu art. 16 ust.6 w związku z art. 50 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji o wywłaszczeniu, nieruchomość mogła być wywłaszczona na cel skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Tymczasem organy nie wykazały, że na terenie obejmującym te działki wybudowano w formie zorganizowanej przestrzennie, co najmniej 10 domów jednorodzinnych. Przeciwnie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyznano, "że w aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o zabudowaniu działek nr "[...]" oraz "[...]"". W świetle powyższego należy stwierdzić, że powołanie w podstawie prawnej art. 229a u.g.n. było błędne, co jednak w ocenie Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy. Podkreślić bowiem należy, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji żadna z działek powstałych z podziału wywłaszczonej nieruchomości – z wyjątkiem działek drogowych, nie pozostawała we własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W takiej zaś sytuacji – jak trafnie uznały organy – nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości, a postępowanie o zwrot takiej nieruchomości jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe (vide wyrok NSA z dnia 16 XI 2000r. I SA 1539/99, LEX 75555). W tej zaś sytuacji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, zatem skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlega oddaleniu.