II GSK 509/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie Kazimierz Brzeziński (spr.) NSA Stanisław Gronowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 429/07 w sprawie ze skargi Tomasza Prabuckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pas drogowego − uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Powiatu T. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] zezwolił wnioskodawcy − T. P. na zajęcie pasa drogowego przy ul. P. w T. w celu umieszczenia w nim tymczasowego obiektu handlowego od [...] maja 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. W odwołaniu od tej decyzji T. P. wniósł o "uzupełnienie" decyzji poprzez ustalenie okresu zezwolenia na dalszy okres przekraczający [...] grudnia 2006 r., tj. do czasu faktycznego podjęcia robót budowlanych związanych z budową Transportowego Węzła Integracyjnego w miejscu, w którym znajduje się pawilon handlowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji uznając, że jest ona zgodna z prawem, bowiem określono w niej okres i wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Kolegium nie jest możliwe określenie w decyzji terminu zajęcia pasa drogowego, jak chce tego skarżący, poprzez wskazanie zdarzenia, przyszłego i niepewnego, jakim jest rozpoczęcie robót związanych z budową Transportowego Węzła Integracyjnego, gdyż konieczne jest określenie terminu poprzez wskazanie konkretnej daty, lub też wskazanie dni, tygodni, albo miesięcy zajęcia pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę T. P. i uchylił zaskarżone decyzje organów obydwu instancji uznając, że zarówno stan faktyczny sprawy, jak i jej stan prawny, nie zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia oraz że organy nie rozstrzygnęły sprawy co do jej istoty, ponieważ nie orzekły o całości żądania strony. Niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), w ocenie Sądu, spowodowane było niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.), co w konsekwencji spowodowało naruszenie słusznego interesu strony. Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji rozpatrując w roku [...] sprawę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie orzekły o całości żądania T. P., który konsekwentnie domagał się przedłużenia okresu zezwolenia do czasu rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową Transportowego Węzła Integracyjnego i nie rozstrzygnęły sprawy w tym zakresie co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Zezwalając w roku [...], na zajęcie pasa drogowego jedynie do końca [...] roku, organy obu instancji postawiły stronę w sytuacji zajmowania pasa drogowego aż do marca [...] roku bez zezwolenia, co powoduje dla strony niekorzystne skutki finansowe, w postaci obowiązku płacenia kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd stwierdził, że z ustaleń poczynionych przez organy obydwu instancji nie wynika czy w dacie wybudowania pawilonu w [...] roku, został on usytuowany w pasie drogowym w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Sąd zauważył, że określenie terminu zajęcia pasa drogowego wymaga od organu kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (art. 7 k.p.a.). Zdaniem Sądu, skoro usunięcie pawilonu z pasa drogowego związane jest z rozpoczęciem robót związanych z budową Transportowego Węzła Integracyjnego, to trudno nie uznać racji skarżącego, domagającego się przedłużenia zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego do czasu rzeczywistego rozpoczęcia prac budowlanych w tym rejonie. Sąd uznał, że jakkolwiek rację mają organy, iż rzeczą skarżącego jest wskazanie terminu zajęcia pasa drogowego, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak zdaniem Sądu, nic nie stoi na przeszkodzie, aby termin ten został ustalony z uwzględnieniem terminu w jakim nastąpi konkretnie zajęcie terenu pod budowę Transportowego Węzła Integracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zaskarżyło powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej: u.d.p., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieje instytucja wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest określenie okresu zajęcia w inny sposób niż przez wskazanie liczby dni, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracji orzekający w sprawie uchybił obowiązkom, o jakich mowa w tych przepisach, a w konsekwencji wydał wyrok uchylający decyzję, w sytuacji gdy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie było do tego podstaw, 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej nie orzekły o całości żądań strony, 5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez pominięcie wskazań co do dalszego postępowania, 6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., polegające na wadliwym przyjęciu, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał m.in., że art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Ani w tym, ani w żadnym innym przepisie tej ustawy nie ma mowy o możliwości występowania o "dalsze przedłużenie zezwolenia". Zezwolenie po upływie okresu na jaki zostaje udzielone wygasa, a jeżeli strona jest zainteresowana dalszym zajmowaniem pasa drogowego powinna złożyć nowy wniosek, inicjując nowe postępowanie. Nie jest natomiast możliwe, jak przyjął Sąd I instancji, "przedłużanie zezwolenia". Uzasadniając zarzut naruszenia art. 40 ust. 6 u.d.p., skarżący stwierdził, że powyższy przepis jednoznacznie określa jako jeden z elementów umożliwiających ustalenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego liczbę dni zajęcia tego pasa. Wbrew zatem wykładni przyjętej w skarżonym wyroku, terminu zajęcia pasa drogowego nie można określić za pomocą zdarzenia przyszłego i niepewnego jakim jest "rzeczywiste rozpoczęcie prac budowlanych". Skarżący podniósł ponadto, że Sąd nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "rzeczywistego rozpoczęcia prac budowlanych". Rozwijając zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skarżący podał, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia ograniczył się jedynie do wymienienia tych przepisów, bez wskazania na czym konkretnie polegać miało uchybienie organów administracji publicznej przy rozpatrywaniu sprawy i tym samym nie wykazał czy ewentualne uchybienia proceduralne mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ogólnikowy charakter wskazanych zarzutów nie pozwala również odnieść się do nich merytorycznie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący powołując się na tę podstawę kasacyjną musi zatem uprawdopodobnić, że pomiędzy zarzucanym w skardze kasacyjnej uchybieniem procesowym a wydanym orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Odniesienie tej zasady ogólnej do treści podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania uzasadnia rozpoznanie w pierwszej kolejności jako najdalej idącego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 104 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy obydwu instancji nie orzekły o całości żądania strony. Sąd I instancji stając na takim stanowisku prawidłowo orzekł, że organy obydwu instancji nie rozstrzygnęły sprawy co do całości żądania zawartego we wniosku T. P. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przystępując do oceny stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie należy wskazać, że T. P. pismami z dnia [...] marca 2006 r. i [...] maja 2006 r. zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w T. o "przedłużenie lokalizacji" pawilonu handlowego przy ul. P. [...] w T., nie określając końcowego terminu zajęcia pasa drogowego. W kolejnym wniosku z [...] stycznia 2007 r., T. P. wspólnie z innymi właścicielami pawilonów handlowych przy ul. P. w T., wystąpił do Powiatowego Zarządu Dróg w T. o wydanie zezwolenia na czasowe dalsze zajmowanie pasa drogowego. Do wniosku tego dołączona została przez wnioskodawców propozycja ugody co do "dalszego pozostawienia pawilonów handlowych w dotychczasowym stanie i miejscu (...) do chwili faktycznego rozpoczęcia robót na tym terenie, tzn. do czasu faktycznego wyłączenia tego terenu z ruchu pieszego i samochodowego w realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. Transportowy Węzeł Integracyjny w oparciu o prawomocne pozwolenie na jego budowę". W treści powyższego pisma T. P. nie określił również w sposób dokładny końcowej daty, do której żąda wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym niemniej nie budzi wątpliwości okoliczność, że zgłaszając zmodyfikowany wniosek z [...] stycznia 2007 r. i wskazując w jego uzasadnieniu jako końcowy termin zajęcia pasa drogowego datę rozpoczęcia robót związanych z nierozpoczętą jeszcze wtedy budową Transportowego Węzła Integracyjnego, w istocie domagał się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego po dacie ustalonej w zaskarżonej decyzji ([...] grudnia 2006 r.). Tymczasem organ I instancji przyjął, że T. P. domagał się we wniosku udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do dnia [...] grudnia 2006 r. W wydanej decyzji organ ten wskazał, że rozpoznał wnioski T.P. z dnia [...] marca 2006 r. i [...] maja 2006 r., nie wymieniając wniosku z dnia [...] stycznia 2007 r., zawierającego zmodyfikowane − rozszerzone żądanie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Żądanie to co do istoty nie zostało rozpoznane przez organ pierwszej instancji, a wadliwość tego rozstrzygnięcia nie została uwzględniona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., które będąc zobowiązane do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji również nie orzekło o całości żądania zgłoszonego przez T. P. Zauważyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał już w swym orzecznictwie, iż dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1983 r. sygn. akt I SA 1504/83 ONSA 1983, nr 2, poz. 101). Dodać też wypada, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono też, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie treści żądania prezentowanego w postępowaniu administracyjnym przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r. sygn. akt IV SA 1378/91 niepublikowany i wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r. sygn. akt SA/Ka 22/86 GAP 1988, nr 11, s. 45). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do powstania braku rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym odnośnie żądania strony zgłoszonego w zakresie udzielenia mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres przekraczający także rok [....] nie mogło upoważniać samo akcentowanie w skardze kasacyjnej nieprecyzyjnego i niewłaściwego − zdaniem SKO w G. − określenia daty końcowej terminu, na jaki miałoby być zgodnie z wnioskiem skarżącego udzielone mu zezwolenie (do czasu rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie Transportowego Węzła Integracyjnego). Jeżeli bowiem żądanie strony w tym zakresie było uznawane za niewystarczająco precyzyjne, czy też niewłaściwie sformułowane, to obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie było wezwanie (przed wydaniem decyzji) do usunięcia występujących, zdaniem organu, braków lub nieścisłości w sformułowaniu żądania, z informacją o przyczynach prezentowanej oceny wniosku w świetle obowiązującego prawa i pouczeniem, że w razie niezastosowania się do oczekiwań organu, nie będzie mógł on zostać pozytywnie załatwiony (możliwość przyjęcia innej daty końcowej udzielonego zezwolenia). Takiego działania wymagał art. 7 k.p.a., nakazujący branie pod uwagę również słusznego interesu stron przy załatwianiu sprawy, jak również inne zasady ogólne sformułowane w art. 8 i 9 k.p.a. Pouczenie o przyczynach uznania wniosku skarżących za niewłaściwie określający termin zajęcia pasa drogowego dopiero w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. potraktować trzeba za spóźnione. Ponadto, jeżeli organ wykazałby, iż nie było możliwości pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego co do okresu przekraczającego rok [...] − to winno zostać wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie. Zważyć też należy, iż Sąd I instancji trafnie podniósł, iż orzeczenie w konkretnym postępowaniu administracyjnym o udzieleniu zezwolenia skarżącemu na zajęcie pasa drogowego tylko na okres [...] r. implikuje, iż w okresie późniejszym zajmował on pas drogowy bez zezwolenia, co z kolei łączy się z możliwością obciążenia karą administracyjną. Nie sposób nie dostrzec, iż wskazywanie na nieprecyzyjność lub niewłaściwość daty końcowej wniosku odnośnie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w postaci wskazania na rozpoczęcie robót drogowych przy budowie Transportowego Węzła Integracyjnego nie tłumaczy, nierozpatrzenia wniosku strony za okres do daty wydania zaskarżonej decyzji. Przynajmniej bowiem do tej daty można było, przyjmując argumentację SKO w G. (akcentującą konieczność określenia liczby dni zajęcia pasa drogowego w zezwoleniu z uwagi na potrzebę ustalenia na tej podstawie opłaty), określić ściśle liczbę dni objętych zezwoleniem w celu wyznaczenia stosownej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Ponadto Sąd I instancji zasadnie zauważył, iż w świetle znajdujących się w aktach sprawy materiałów rozpoczęcie robót budowlanych związanych z węzłem komunikacyjnym wchodziło w rachubę dopiero po uzyskaniu promesy na dofinansowanie. O nią miano wystąpić dopiero w II półroczu [...] r. Nie może być uznany za skuteczną przyczynę wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego zarzut, iż Sąd I instancji naruszył art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że istnieje instytucja wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Wprawdzie bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sad użył terminu "przedłużenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego", ale nie może być to uznawane za równoznaczne ze stwierdzeniem sformułowania przez Sąd I instancji tezy o istnieniu instytucji prawnej przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zważywszy na kontekst wypowiedzi, w jakim znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowanie "przedłużenie pasa drogowego", Sądowi I instancji można przypisywać co najwyżej brak dbałości w używaniu języka prawniczego (stanowiącą wadę o charakterze procesowym bez istotnego jednak wpływu na wynik sprawy), a nie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie przedstawił też tezy, iż w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego można pominąć określenie liczby dni, na jakie zezwolenie wydano. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej sugeruje, iż Sąd I instancji zajmował się wykładnią art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie dokonał interpretacji powyższego przepisu, a skarga kasacyjna nie zarzuca braku uwzględnienia (zastosowania) przez zaskarżony wyrok wskazanego przepisu. W związku z dotychczasowymi rozważaniami potwierdzającymi wadliwość w zakończeniu dotychczasowego postępowania administracyjnego, podważenia zaskarżonego wyroku nie mogły również spowodować niedopowiedzenia zawarte w zaskarżonym wyroku związane z powołaniem się w nim na obrazę w postępowaniu administracyjnym art. 80 k.p.a. oraz brak wydzielenia wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku części dotyczącej wskazań co do dalszego postępowania. W świetle powyższych wywodów chybiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy orzekające w sprawie uchybiły obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 k.p.a., nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia o całości żądania strony. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, ponieważ wobec ustalenia przez Sąd I instancji, że organy nie orzekły o całości żądania strony, nie powinno budzić wątpliwości, że celem dalszego postępowania organów powinno być dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie istnienia przesłanek uzasadniających wydanie T. P. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w żądanym przez niego okresie. W konkluzji nie można podzielić podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że Sąd I instnacji naruszył art. 1 § 2 p.u.s.a. przyjmując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.