II GSK 577/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 431/07 w sprawie ze skargi I.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 431/07, po rozpoznaniu skargi I.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu T. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny w sprawie. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w T. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. zezwolił I.B. na zajęcie pasa drogowego przy ul. P. w T., na części działki nr [...] obręb [...] od dnia 16 maja 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. W decyzji określono również warunki zajęcia pasa drogowego oraz wysokość opłaty. W odwołaniu od powyższej decyzji I.B. wniosła o jej uzupełnienie poprzez ustalenie okresu zezwolenia na umieszczenie obiektu na okres przekraczający dzień 31 grudnia 2006 r. do czasu faktycznego podjęcia robót budowlanych Transportowego Węzła Integracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymało w mocy decyzję I instancji uznając, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) określono w niej okres zajęcia pasa drogowego, wysokość opłaty i opisano stan faktyczny sprawy. W ocenie SKO, w sprawie nie ma znaczenia, kiedy rozpoczęte zostaną prace przy budowie Transportowego Węzła Integracyjnego, ani też czy zawarte zostanie porozumienie co do dalszego zajmowania pasa drogowego. Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych zainteresowany określa pas drogowy, jaki chciałby zająć, okres zajęcia, zaś właściwy organ wydaje zezwolenie, określając przy tym wysokość opłaty. Organ orzekł zgodnie z wnioskiem i nie jest możliwe dalsze uzupełnienie decyzji o kolejny okres. Nie wyklucza to możliwości uruchomienia kolejnych postępowań dotyczących kolejnych okresów. Zdaniem Kolegium nie jest możliwe określenie terminu zajęcia pasa drogowego, zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni − poprzez wskazanie zdarzenia, przyszłego i niepewnego, jakim jest rozpoczęcie robót budowlanych Transportowego Węzła Integracyjnego, ponieważ konieczne jest określenie terminu poprzez wskazanie konkretnej daty, lub też − wskazanie dni, tygodni albo miesięcy. Uchylając wydane w sprawie decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że ani stan faktyczny sprawy, ani jej stan prawny nie zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto organy nie rozstrzygnęły sprawy co do jej istoty, ponieważ nie orzekły o całości żądań strony. Niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), spowodowane niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) prowadziło ponadto do naruszenia słusznych interesów strony i jej uprawnień. Orzekające w sprawie organy pominęły fakt, że rozpatrując ponownie w 2007 r. sprawę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie orzekły o całości żądań strony, która konsekwentnie domagała się przedłużenia okresu zezwolenia do czasu rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie Transportowego Węzła Integracyjnego. Zezwalając decyzjami z dnia [...] marca 2007 r. i [...] sierpnia 2007 r. na zajmowanie pasa drogowego jedynie do końca 2006 r., organy obu instancji pozostawiły stronę w sytuacji zajmowania pasa drogowego (aż do marca 2007 r.) bez zezwolenia, co spowodowało niekorzystne skutki finansowe w postaci obowiązku płacenia kary. Strony, działając w zaufaniu do organów, składały w odwołaniach konsekwentnie wnioski o dalsze przedłużenie zezwolenia (pisma znajdujące się w aktach sprawy z dnia [...] marca 2006 r., [...] marca 2006 r., [...] maja 2006 r., [...] lutego 2007 r.). Ponadto organy nie ustaliły, w jakiej sytuacji prawnej znajdowały się obiekty budowlane skarżącej w chwili objęcia terenu, na którym zostały wybudowane. Sąd podał, że z akt sprawy wynika, iż obiekty te wybudowane zostały w 1996 r., w miejsce obiektów istniejących od lat 70-tych, a decyzje: − o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu dla lokalizacji zespołu tymczasowych pawilonów handlowych przy ul. P. z dnia [...]grudnia 1996 r. i − o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia [...]października 1996 r. − nie wskazują wprost, czy w chwili budowy obiekty znajdowały się na terenie pasa drogowego. Usytuowanie obiektów handlowo-usługowych na pasie drogowym mogło być zatem następstwem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie, w jakim czasie, w stosunku do wybudowania pawilonu handlowo-usługowego, wszedł w życie plan zagospodarowania przestrzennego, zmieniający teren, na którym posadowiono obiekty, w pas drogowy, może mieć istotne znaczenie dla dalszej i aktualnej sytuacji prawnej skarżącej, w szczególności ze względu na treść art. 38 ustawy o drogach publicznych. Sąd wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się informacja, że Urząd Miejski w T. − Wydział Inwestycji i Remontów "planował złożyć wniosek o uzyskanie dofinansowania z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007−2013 w drugim półroczu 2007 roku", zaś "rozpoczęcie działań budowlanych związanych z przebudową węzła komunikacyjnego w obrębie ul. P. w T. może nastąpić po uzyskaniu promesy na dofinansowanie" (pismo [...] z dnia [...] stycznia 2007 r.). Sąd uznał, że skoro zatem przyczyną potrzeby usunięcia pawilonów handlowo-usługowych jest rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie Transportowego Węzła Integracyjnego, trudno nie uznać racji skarżącej, która domaga się przedłużenia zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego pod pawilony do czasu rzeczywistego rozpoczęcia prac budowlanych w tym rejonie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. skargą kasacyjną zaskarżyło powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego: − art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieje instytucja wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, − art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest określenie okresu zajęcia w inny sposób niż przez wskazanie liczby dni, − art. 38 ustawy o drogach publicznych polegające na bezzasadnym zarzucie niezastosowania w spawie wskazanego przepisu, podczas gdy nie było ku temu jakichkolwiek podstaw. SKO podniosło również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: − art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ orzekający w sprawie uchybił obowiązkom, o jakich mowa w tych przepisach, a w konsekwencji wydanie wyroku uchylającego decyzję, w sytuacji gdy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie było do tego podstaw, − art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 104 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej nie orzekły o całości żądań strony, − art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez pominięcie wskazań co do dalszego postępowania, − art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., polegające na wadliwym przyjęciu, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd I instancji dokonał błędniej wykładni art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wskazując w uzasadnieniu, że strona składała w odwołaniach konsekwentnie wnioski o dalsze zezwolenia, podczas gdy z powoływanego powyżej przepisu jednoznacznie wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w formie decyzji administracyjnej. Ustawa o drogach publicznych w ogóle nie przewiduje możliwości występowania o "dalsze przedłużenie zezwolenia", a to żądanie strony wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej rozstrzygnięciu w ramach postępowania. Przyjęcie w ślad za Sądem I instancji, że istnieje w toku postępowania odwoławczego możliwość złożenia wniosku o przedłużenia zezwolenia, wiązałoby się z koniecznością przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ II instancji nie mógłby orzec w sprawie w zakresie szerszym niż nabyła przedmiotem rozpoznania w I instancji. Tego rodzaju rozumowanie pozostaje w oczywistym stopniu w sprzeczności z istotą zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do kwestii ustalania opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego w związku z umieszczeniem w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (zarzut naruszenia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych), SKO wskazało, że opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa i stawki za zajęcie 1 m2. Zatem nie można ustalić terminu zajęcia pasa poprzez wskazanie zdarzenia przyszłego i niepewnego, jakim jest "rozpoczęcie prac budowlanych". Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania SKO wskazało, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż organy uchybiły obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd uchylił decyzje bez wskazania na czym polegało niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, podczas gdy nie było do tego podstaw. Sąd nie wyjaśnił również na czym polegało niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Poza tym Sąd I instancji wadliwie uznał, że w sprawie mógł mieć zastosowania art. 38 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten obowiązuje od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 1 października 1985 r., a sformułowanie, że obiekty "mogą pozostać" wskazuje na to, że ma on charakter przejściowy i reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w pasie drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. W sprawie zaś było bezsporne, że obiektu handlowo-usługowe zostały wybudowane w 1996 r., a więc przepis art. 38 powołanej ustawy nie mógł być w sprawie stosowany. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. SKO wskazało, że Sąd I instancji uchylając wydane w sprawie decyzje nie zamieścił wskazań co do dalszego postępowania. Bez znaczenia dla rozstrzyganej sprawy pozostaje również ocena zasadności racji skarżących, domagających się przedłużenia zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego do czasu "rzeczywistego rozpoczęcia prac budowlanych". Sąd nie wskazał co należy rozumieć pod tym pojęciem i jak to ustalić przy badaniu okresu zajęcia pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.B. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta jest na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej kasator wskazuje jako naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 104 k.p.a., gdyż organ nie uchybił tym przepisom oraz orzekł o całości żądań strony. Naczelny Sąd Administracyjny tego zarzutu nie podziela, gdyż skarżąca przed wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...] marca 2007 r. składała wnioski o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do czasu rzeczywistego rozpoczęcia prac budowlanych w tym rejonie, a więc stronie chodziło również o udzielenie zezwolenia na okres w 2007 r. Tymczasem organ orzekł jedynie o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego do końca 2006 r. W tej sytuacji należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż organ nie orzekł o całości żądania strony. Wprawdzie ma rację kasator, iż na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a zwłaszcza art. 40 ust. 1, nie istnieje instytucja "przedłużania" zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tym niemniej nie powinno ulegać wątpliwości, iż strona przed wydaniem decyzji przez organ I instancji może zmodyfikować swój pierwotny wniosek dotyczący czasokresu zezwolenia, o który się ubiega. Tak też właśnie było w przedmiotowej sprawie, a organ tego zmodyfikowanego wniosku nie rozpoznał i dlatego Sąd I instancji trafnie uznał, że organ nie rozpoznał całości żądania strony. Trudno w tej sytuacji mówić, iż Sąd I instancji naruszył także art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wniosek skarżącej o dalsze przedłużenie zezwolenia do czasu rzeczywistego rozpoczęcia prac budowlanych w tym rejonie był wprawdzie mało precyzyjny, gdyż nie określał dokładnie końcowej daty takiego zezwolenia, tym niemniej w takiej sytuacji rzeczą organu było wezwanie skarżącej do usunięcia braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż w świetle art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych do wymierzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego niezbędne jest ustalenie liczby dni zajęcia pasa drogowego, a zatem terminu tego nie można określić za pomocą zdarzenia przyszłego i niepewnego jakim jest "rzeczywiste rozpoczęcie prac budowlanych". Zauważyć jednak należy, iż Sąd I instancji nie stwierdził jednoznacznie, iż skarżąca powinna uzyskać zezwolenie do czasu rozpoczęcia takich robót, a jedynie wyrazi pogląd, iż "(...) skoro przyczyną potrzeby usunięcia pawilonów handlowo-usługowych jest rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie Transportowego Węzła Integracyjnego, trudno nie uznać racji skarżących, domagających się przedłużenia zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego pod pawilony do czasu rzeczywistego rozpoczęcia prac budowlanych w tym rejonie". Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę na konieczność rozpatrywania spraw zajęcia pasa drogowego z uwzględnieniem kontekstu czasowego. Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to stwierdzić należy, iż takie zalecenia nie zostały wprawdzie jednoznacznie sprecyzowane, lecz wynikają z kontekstu całego uzasadnienia. Chodziło mianowicie o rozpatrzenie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego po 31 grudnia 2006 r. oraz ustalenie w jakim czasie w stosunku do wybudowania pawilonu handlowego wszedł w życie plan zagospodarowania przestrzennego, zmieniający teren, na którym były posadowione obiekty. To ostatnie wskazanie Sądu I instancji co do dalszego postępowania pozostaje w ścisłym związku z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym wadliwej wykładni przez Sąd I instancji art. 38 ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 38 ust. 1 tej ustawy, istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia oraz utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten − zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego − dotyczy nie tylko obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy − jak twierdzi się w skardze kasacyjnej − lecz także obiektów, które znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Tą zaś ostatnią sytuację miał na uwadze Sąd I instancji stwierdzając, iż z akt sprawy nie wynika, czy wybudowane w 1996 r. obiekty znajdowały się na terenie pasa drogowego. Usytuowanie tych obiektów w pasie drogowym mogło być bowiem następstwem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, skoro zmiany te miały miejsce w październiku i grudniu 1996 r. Trzeba przy tym podkreślić, że przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Taka wykładnia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, w myśl którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nie znajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), w świetle których to przepisów zezwolenie na zajście pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 9