IV SA/Gl 580/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...[ nr [...] w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w K., na zasadzie art.93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz.2088 ze zm.), nałożył na spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka A w T. karę pieniężną w kwocie [...] zł za naruszenie przepisów wspomnianej ustawy. Polegało ono na wykonywaniu w dniu [...] transportu drogowego bez wymaganej licencji, bez wymaganej opłaty drogowej oraz bez wymaganego zaświadczenia o zatrudnieniu kierowcy kierującego pojazdem. Z wyjaśnień przedsiębiorcy wynikało, że przejazd spowodowany został nagłą koniecznością przewiezienia należącej do niego wiaty w inne miejsce. Spółka nie posiada licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, gdyż nie świadczy usług w tym przedmiocie, a jedynie przewozi rzeczy na potrzeby własne. Kierujący w dniu kontroli pojazdem spółki kierowca nie jest jej pracownikiem. W przekonaniu organu skoro kierowca nie był zatrudniony u przedsiębiorcy, do którego należał pojazd, niepodobna twierdzić, by sporny przejazd był wykonywaniem transportu na potrzeby własne (p. art.4 pkt 4 lit. a cytowanej powyżej ustawy). Dlatego, stosownie do brzmienia art.5 ust.1 tej ustawy, konieczna była licencja. Jej brak zagrożony jest karą w kwocie [...] zł. W chwili dokonywania kontroli kierowca nie legitymował się kartą opłaty drogowej wymaganej przez art.42 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. Późniejsze jej nadesłanie nie spełnia tego wymogu, gdyż była to karta opłaty dobowej, która winna znajdować się w pojeździe w chwili kontroli. To naruszenie zagrożone jest karą w wysokości [...] zł. Wreszcie za brak zaświadczenia opisanego powyżej wymaganego przez przepis art.39e ust.1 pkt 6 cytowanej ustawy wymierzono karę w kwocie [...] zł. Szczegółową podstawę prawną powyższych sum sprecyzował organ w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie podał, iż uprawnionymi do przedmiotowej kontroli są m.in. funkcjonariusze organów celnych oraz pouczył stronę, że służy jej prawo wniesienia odwołania do Dyrektora Izby Celnej w K.. W odwołaniu Spółka domagała się uchylenia tego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie jego zmiany i odstąpienia od wymierzenia kary, naprowadzając na naruszenie przepisów prawa materialnego i formalnego. W motywach odwołania wskazała, iż nie zajmuje się transportem drogowym, a przewozów dokonuje wyłącznie na potrzeby własne. Tak też było w dniu [...]. Kierowca nie był jej pracownikiem, a prowadził samochód z uwagi na nagłą potrzebę przewiezienia wiaty między budowami. Nadto podała, iż wymaganą opłatę drogową uiściła, stąd za błędne uznała obciążenie jej również karą za to uchybienie. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.138 §1 pkt 1 k.p.a. i wymienionych w podstawie prawnej przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał decyzję z dnia [...] w mocy. Organ ten ustalił i zważył, iż w dniu kontroli dokonanej przez funkcjonariuszy celnych, tj. [...] samochód odwołującej się kierowany przez kierowcę nie będącego jej pracownikiem, wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji i opłaty drogowej. Nie podzielając argumentów odwołania przytoczył motywy poprzedniej decyzji. W konsekwencji czego wymierzoną karę uznał za prawidłową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionującej wymierzenie kary w wysokości [...] zł, skarżąca Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej zmiany, zarzucając naruszenie przepisów art.4 ust.5, art.5, art.33 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi powołano się na dotychczas przedstawione wywody. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Na wstępie godzi się wszak wyjaśnić, iż – jak głosi art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) - sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych. Dlatego też nie są władne m.in. dokonywać zmian zaskarżonych decyzji. W toku owej kontroli badają czy wspomniane akty nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego, bacząc, iż tylko naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, skutkuje ich uchyleniem (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Badają także czy wspomniane akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach, skutkującą ich nieważnością albo stwierdzeniem wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art.145 § 1 pkt 2 i 3 cytowanej powyżej ustawy). Nadto, jak głosi art.134 § 1 przywołanej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontroli zgodności z prawem dokonują również z urzędu, badając zasadność zarzutów nie podniesionych w skardze. Po myśli art.135 tej ustawy uprawnione są do objęcia ową kontrolą również innych aktów podjętych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzając ocenę legalności zapadłych w sprawie decyzji w tych ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń przepisów prawa procesowego skutkujących ich nieważnością. Mianowicie zostały one wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co wyczerpuje przesłankę z art.156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Ten akt prawny ma zastosowanie w sprawie, gdyż, jak głosi jego art.1 pkt 1 normuje on postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organy celne niewątpliwie są organami administracji publicznej, co wynika jednoznacznie z ich charakteru sprecyzowanego w przepisach ustrojowych, a to ustawie z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz.1641 ze zm.). Powyższe wynika także z uregulowania zawartego w załączniku do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 80, poz.872 ze zm.) w związku z art.2 pkt 3 tej ustawy, które określają dyrektorów izb celnych i naczelników urzędów celnych jako organy administracji niezespolonej. Art. 1 ust.1 i ust.2 ustawy o Służbie Celnej stanowi, iż do zadań Służby Celnej należy m.in. wykonywanie obowiązków (innych zadań) określonych (wynikających z) w przepisach odrębnych. W przekonaniu Sądu takimi przepisami są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Ustawa ta w art.89 ust.1 pkt 3 upoważnia funkcjonariuszy celnych do dokonywania kontroli dokumentów wymaganych przy wykonywaniu transportu drogowego. Ich brak skutkuje wydaniem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (art.93 ust.1 i ust.1a cytowanej wyżej ustawy). Nie może zatem budzić wątpliwości teza, że w tych ostatnio wymienionych sprawach organy celne orzekają w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Przy braku szczególnego wyłączenia w zakresie właściwości organów celnych w sprawach opłat drogowych do głosu winny więc dojść przepisy k.p.a. Po myśli art.19 k.p.a. organy administracyjne obowiązane są z urzędu przestrzegać swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Stosownie do brzmienia art.93 ust.1a ustawy o transporcie drogowym, będącego przepisem szczególnym w stosunku do art.21 k.p.a., a więc mającym prymat nad zawartym w tym ostatnim przepisie uregulowaniem, właściwość miejscowa określona jest przez miejsce przeprowadzanej kontroli. Jeśli zważyć, że funkcjonariusze dokonujący kontroli pojazdu skarżącej działali na terenie obejmującym zasięg izby celnej, w której pełnili służbę, wydaje się, że w tym zakresie niepodobna zarzucić organowi orzekającemu naruszenia wspomnianej zasady. Ta okoliczność nie ma wszak istotnego znaczenia, a szerszy wywód w tej materii jest zbędny, a to z uwagi na naruszenie właściwości rzeczowej. Stosownie do treści art.20 k.p.a. ustala się ją według przepisów o zakresie działania danego organu. Przy czym pod pojęciem właściwości rzeczowej rozumie się tu nie tylko uprawnienie do rozpatrywania określonej kategorii spraw, a więc kognicję przedmiotową, ale także uprawnienie do orzekania przez organ usytuowany na określonym poziomie (szczeblu instancyjnym). K.p.a. nie reguluje bowiem odrębnie kwestii tzw. właściwości funkcjonalnej. W tej materii nie sposób oprzeć się na przepisach ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.), a zwłaszcza na art.69 regulującym to zagadnienie, gdyż wyraźnie obejmuje on postępowanie celne. Bez wątpienia postępowanie w przedmiocie opłat za wykonywanie transportu drogowego do tego rodzaju spraw nie należy. Brak jest też stosowego przepisu w ustawie o transporcie drogowym, gdyż przyznanie uprawnienia do kontroli funkcjonariuszom celnym bez bliższego ich sprecyzowania nie może być uznane za określenie właściwości rzeczowej. Co więcej, sugerować może właściwość organów celnych na każdym ze szczebli. Taka jednak konkluzja nie jest uprawniona, jeśli zważyć na regulację przywołanej wyżej ustawy o administracji rządowej w województwie, o czym niżej. Niepodobna wywieść też jednoznacznie kwestii właściwości rzeczowej z przepisów ustawy o Służbie Celnej, choć zdaje się ona potwierdzać przyjętą obecnie wersję. W jej art.1b pkt 4 powierza się dyrektorom izb celnych rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Jak to jednak wyżej wskazano rozpoznawana sprawa nie mieści się w tej kategorii. Przeto odwołać się wypadnie do jej przepisu art.1b pkt 3, który wśród zadań dyrektora izby celnej wymienia rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych. Jak natomiast głosi art.1c pkt 8 tej ustawy do zadań naczelników urzędów celnych należy wykonywanie innych zadań zleconych w przepisach odrębnych. W ocenie Sądu takimi przepisami odrębnymi są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Jednakowoż odwołując się do brzmienia art.6 ustawy o administracji rządowej w województwie, wedle którego indywidualne akty administracyjne są w pierwszej instancji wydawane przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonywania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa, oraz uwzględniając ów podział terytorialny (patrz ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz.603) dzieląca państwo na gminy, powiaty i województwa), jak też przywołane powyżej ustrojowe przepisy dotyczące organizacji służby celnej, przyszło dojść do przekonania, że właściwym rzeczowo do rozpatrzenia niniejszej sprawy był właściwy miejscowo naczelnik urzędu celnego, a nie właściwy miejscowo dyrektor izby celnej. Wydaje się bowiem, że nie ma przeszkód, aby uznać, że usytuowany na najniższym szczeblu zasadniczego podziału terytorialnego państwa naczelnik urzędu celnego był władny do realizacji przedmiotowego zadania. Przynajmniej ograny celne nie wykazały, aby było inaczej. Zatem wydając decyzję z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w K. naruszył przepisy o właściwości rzeczowej, co skutkuje nieważnością jej z mocy art.156 § 1 pkt 1 k.p.a. Utrzymanie zaś w mocy tej decyzji zaskarżoną decyzją stanowi o jej nieważności na zasadzie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako że decyzja taka rażąco narusza prawo. Ta konkluzja wzmocniona jest dodatkowo uchybieniem, wyrażonej w art.15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności. Bowiem w rozpatrywanej sprawie jako organ drugiej instancji wystąpił ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Tymczasem nawet z treści art.93 ust.5 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie do organu nadrzędnego. Nie może więc nim być ten sam organ, niezależnie od tego, że do tego samego organu niepodobna kierować odwołania, a ewentualnie może on rozpatrzyć inny środek (przykładowo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Konkludując, należy przeto stwierdzić, że organami właściwymi do wydania decyzji, o jakich mowa w art.93 ust.1, 1a i ust.5 w związku z art.89 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz.2088 ze zm.) są właściwi miejscowo: naczelnik urzędu celnego (w pierwszej instancji) i dyrektor izby celnej (w drugiej instancji). Skoro w kontrolowanej sprawie organ orzekający nie zastosował się do niej, wydane przezeń decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie cytowanych wyżej przepisów. Z tej przyczyny wykluczone są merytoryczne rozważania oceniające materialnoprawne aspekty spawy zaprezentowane w uzasadnieniach obu rozstrzygnięć, chociaż prima facie wydają się one być prawidłowe, jak też w motywach skargi. Na koniec trzeba też dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w opisanej materii zajmuje już utrwalone stanowisko, którego wyrazem jest m.in. nieprawomocny i niepublikowany wyrok z dnia 1 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 372/07, w którego uzasadnieniu zawarto obszerne wywody, podzielane przez skład rozpoznający niniejszą sprawę. Z przytoczonych powodów, na zasadzie art.145 § 2, art.134 § 1, art.135, art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.