I OSK 589/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Anna Lech Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 572/07 w sprawie ze skargi L. F. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddalono skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 572/07 oddalił skargę L. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Kierownik Zespołu do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Prezydenta W., postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 218 i 219 Kpa, odmówił L. F. wydania bezterminowego zaświadczenia o ujęciu w rejestrze osób bezdomnych. W uzasadnieniu swego orzeczenia podał, iż zgodnie z art. 218 Kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest potwierdzić w drodze zaświadczenia fakty i stan prawny wynikające z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu w dniu wydania przedmiotowego zaświadczenia. Organ nie może wydać zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, gdyż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. nie prowadzi rejestru osób bezdomnych. Zespół ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców założył jedynie rejestr osób korzystających z pomocy. Nie wszystkie jednak wpisane tam osoby, korzystające z różnych form pomocy społecznej, są osobami bezdomnymi w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Prowadzone są ponadto rejestry osób objętych indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, ale z L. F. nie ustalono takiego programu. W tej sytuacji organ wystawił skarżącemu jedynie zaświadczenie stwierdzające, jaką pomocą był on objęty w okresie od [...] [...] r. do momentu wydania zaświadczenia, z pominięciem okresu od [...]. do [...], kiedy to wnioskodawca zameldowany był przy ul. [...] w W. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 65 Kpa, wniosek L. F. został przekazany wg właściwości do Wydziału Lokali Mieszkalnych Urzędu Miejskiego W., Wydziału Spraw Obywatelskich, Działu Informacji Adresowej i Statystyki oraz Powiatowego Urzędu Pracy. Po rozpatrzeniu zażalenia L. F. SKO w W. postanowieniem z dnia [...] zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż strona w swym wniosku zawarła m.in. żądanie wydania zaświadczenia, że jest ona ujęta w rejestrze osób bezdomnych. Z akt sprawy wynika zaś, że ani Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, ani Gmina W. takiego rejestru nie prowadzą. Organ I instancji zasadnie zatem uznał, iż brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez stronę treści. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu L. F. podtrzymał argumenty zawarte we wniosku i zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 572/07 oddalił skargę L. F. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.) W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub 2) osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast stosownie do art. 218 § 1 i 2 Kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie prowadzone w celu potwierdzenia istnienia wnioskowanych okoliczności opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskował o potwierdzenie przez Zespół do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. szeregu okoliczności, w tym żądał wydania zaświadczenia o figurowaniu w rejestrze osób bezdomnych. W tym zakresie, zdaniem WSA we Wrocławiu, w pełni podzielić należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że żaden z przepisów prawa nie nakłada na organy pomocy społecznej, a w rozpatrywanym przypadku Kierownika Zespołu do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., obowiązku prowadzenia rejestru czy ewidencji osób bezdomnych. Powyższego obowiązku nie można też wywieść z postanowień regulaminu organizacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie jednostki budżetowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, określającego zakres kompetencji jednostek podległych i koordynowanych przez MOPS. Zatem w świetle twierdzeń organu I instancji - działającego w ramach przyznanych kompetencji między innymi na podstawie przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przyjąć należy, że prowadzone są wyłącznie rejestry osób objętych indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, którym to programem skarżący nie jest objęty. W konsekwencji zasadna była odmowa wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącego treści. Skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu wniósł L. F., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Orzeczenie to zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz przyznanie wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) oraz 2) naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 218 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do "utrzymania w mocy błędnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...]". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, iż zgodnie z art. 7 pkt 3 powołanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej udziela się osobom z powodu bezdomności, a z wiedzy jaką posiada pełnomocnik skarżącego nie ulega wątpliwości, iż L. F. jest osobą bezdomną. Nie zrozumiałym. zdaniem kasatora, jest zatem fakt, że organ powołany do pomocy osobom potrzebującym nie zbiera, nie gromadzi i nie przetwarza danych osób potrzebujących. Chodzi tu przy tym o konieczność gromadzenia takich informacji, a nie o nazwę tego zbioru danych, tj. określenie go jako ewidencja, rejestr, czy inny wykaz. Nie chodzi też o to, czy organ jest do prowadzenia takiego spisu obowiązany przez wyrażoną w odrębnym, przepisie normę prawną. Pomoc osobom bezdomnym jest ustawowym zadaniem organów pomocy społecznej. Dlatego nie można wyobrazić sobie sytuacji, w której organ powołany do pomocy bezdomnym, nie prowadzi bazy danych, wykazu, spisu osób bezdomnych, choćby miał to być czynić tylko na własne potrzeby tego organu. W dalszej części swoich rozważań, autor skargi kasacyjnej podniósł, iż L. F. żądał wydania zaświadczenia stwierdzającego jego bezdomność od uprawnionego organu, a nie ustalenia czy organ ten prowadzi rejestr lub ewidencje osób bezdomnych. Ze względu, na swoje ustawowe obowiązki organy pomocy społecznej mają obowiązek prowadzić spisy i wykazy osób bezdomnych. Jest to warunek konieczny do wydawania decyzji o udzielaniu pomocy bądź jej odmowy osobom potrzebującym. Zdaniem strony skarżącej, WSA we Wrocławiu badając zaskarżone postanowienia uchybił art. 3 P.p.s.a. i nie wyeliminował z obrotu prawnego postanowienia, które było oparte na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania. Jednocześnie z powyższą skargą kasacyjną pełnomocnik L. F. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej został skarżącemu przywrócony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 572/07. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują, Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Podstawy te winny być sprecyzowane przez autora wnoszonego środka zaskarżenia. Należy w nich zatem powołać konkretne przepisy prawa, którym miał uchybić wojewódzki sąd administracyjny i uzasadnić zarzut ich naruszenia. W razie zarzutu naruszenia prawa procesowego niezbędne jest także wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, a więc uprawdopodobnienie potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 174 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej L. F. powołano się na obie wskazane podstawy kasacyjne. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie Sądowi I instancji wytknięto między innymi uchybienie art. 3 ustawy P.p.s.a. Tak sformułowany zarzut nie uwzględnia jednak złożonej budowy wskazanego artykułu. Powołany art. 3 P.p.s.a. dzieli się bowiem na trzy paragrafy, a drugi z nich dodatkowo na 9 punktów: pkt 1- 4a oraz pkt 5-8. Każda z tych jednostek redakcyjnych stanowi odrębną normę prawną. W tych okolicznościach prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie może ograniczać się do ogólnikowego powołania art. 3 P.p.s.a. Wymaga natomiast wskazania, który paragraf wzmiankowanego artykułu (w przypadku kwestionowania art. 3 § 2 - także powołania stosowanego punktu) - zdaniem kasatora - został przez Sąd I instancji naruszony. Niedopełnienie tego wymogu zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od obowiązku merytorycznego rozpoznania omawianego zarzutu. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do jakiegokolwiek korygowania czy uzupełniania rozpatrywanego środka zaskarżenia, ani też poszukiwania takiej podstawy, która w świetle treści uzasadnienia skargi kasacyjnej byłaby najbardziej adekwatna do prawdopodobnego zamysłu kasatora. Nieskuteczny jest także kolejny zarzut powołany w ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jest zarzut naruszenia art. 218 § 1 i 2 Kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgoda co do tego, iż "z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego" (wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 546). Zarzuty oparte na omawianej podstawie muszą być zatem skierowane przeciwko wyrokowi sądu, z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd, a nie przeciwko aktowi organu administracji publicznej. Art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie norm proceduralnych obowiązujących organ administracji (wyroki NSA z dnia 19 maja 2004 r., FSK 80/04, ONSAiWSA 2004 nr 1, poz. 12; z dnia 31 maja 2004 r., FSK103/04, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 541). Przepisy art. 218 § 1 i § 2 Kpa zamieszczone są w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego i regulują rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego obowiązującego organy administracyjne przy wydawaniu zaświadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie stosował powyższych norm procedury administracyjnej, a zatem zarzut naruszenia przez niego takich przepisów jest nieusprawiedliwiony. Całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. WSA we Wrocławiu - jak bezspornie wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - nie dokonywał interpretacji tej normy prawnej, a tym samym, wbrew stanowisku kasatora, nie mógł jej naruszyć przez błędną wykładnię. Zauważyć ponadto należy, że omawiany przepis zawiera jedynie definicję osoby bezdomnej. Nie wynika zaś z niego obowiązek prowadzenia przez organy pomocy społecznej jakichkolwiek ewidencji czy zbiorów osób bezdomnych. Zatem także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej jest nietrafny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w niniejszej sprawie zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.