II SA/Łd 1021/07

Dnia 10 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności dla gospodarstw niskotowarowych uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...]Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T.M. przyznał P.N. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 4818,66 złotych . P. N. zmarł 14 kwietnia 2007 roku. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T.M. na podstawie art. 162 §1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego , art. 3 ust. 2 pkt.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji z dnia 23 lutego 2006 roku o przyznaniu P.N. na płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził, że prawa określone decyzją o przyznaniu płatności dla gospodarstw niskotowarowych mają charakter osobisty, zatem wygasają wraz ze śmiercią uprawnionego producenta rolnego, co skutkuje bezprzedmiotowością decyzji o przyznaniu płatności. W ocenie organu I instancji na zasadność powyższej interpretacji wskazuje §11 powołanego rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 roku, który nie przyznaje spadkobiercom beneficjenta możliwości wstąpienia w jego prawa do płatności, lecz przewiduje jedynie przeniesienie praw i obowiązków na rzecz następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła żona P. N., M. N. W uzasadnieniu odwołania wyjaśniła, że powinna uzyskać pomoc finansową na rozwój gospodarstwa rolnego, gdyż spełnia wszystkie konieczne warunki do jej otrzymania . Postanowieniem z dnia [..] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że prawa i obowiązki wynikające z decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego mają charakter osobisty i wygasają wraz ze śmiercią strony. Nie podlegają zatem dziedziczeniu w rozumieniu przepisu art. 30 § 4 kpa. W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego wniesienie środka zaskarżenia jest niedopuszczalne z uwagi na wyłączenie możliwości wniesienia odwołania przez osobę trzecią, jaką jest w tym wypadku M. N. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. N. żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu wskazała, że w jej ocenie prawa i obowiązki wynikające z decyzji o przyznaniu płatności dla gospodarstw niskotowarowych mają charakter praw zbywalnych, zatem podlegają dziedziczeniu. Skarżąca podniosła również, że spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania płatności dla gospodarstw niskotowarowych i jest w stanie kontynuować po śmierci męża program rozwoju gospodarstwa . W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny kontroluje legalność wydawanych przez organ administracji publicznej decyzji, tj. ich zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa przez organ.(art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a. Organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania M. N., stwierdzając, iż nie przysługuje je przymiot strony w postępowaniu, w którym orzeczono o wygaśnięciu decyzji przyznającej pomoc unijną jej zmarłemu mężowi. Art. 30 § 4 kpa stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jego następcy prawni. Organ administracji stoi na stanowisku, że udzielona P. N. pomoc finansowa z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych jest świadczeniem osobistym, niepodlegającym dziedziczeniu. Pogląd ten nie jest nie do zaakceptowania. Aby dokonać analizy wyżej przedstawionego zagadnienia, w pierwszej kolejności należy ustalić, jaki charakter ma pomoc dla gospodarstw rolnych, w jakim celu jest udzielana producentowi rolnemu. Wspieranie gospodarstw niskotowarowych jest elementem wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej. Reguluje je rozporządzenie Rady WE Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (DZ. Urz. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 roku ), dalej powoływane jako Rozporządzenie Rady WE. Wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej stało się ono częścią polskiego porządku prawnego bez konieczności odrębnego jego wprowadzania do wewnętrznego porządku prawnego. Zgodnie z treścią artykułu 4 rozdziału I w/w rozporządzenia Rady WE wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych służy wzrostowi dochodów z rolnictwa, a także poprawie warunków życia, pracy i produkcji. Wsparcie inwestycji jest udzielane gospodarstwom rolnym : -których rentowność można wykazać; -które spełniają minimalne normy dotyczące środowiska , higieny i warunków utrzymania zwierząt, -kiedy rolnik posiada odpowiednia wiedzę i umiejętności zawodowe; -rolnik ten jest kierownikiem gospodarstwa ; Artykuł 37 ust.4 Rozporządzenia Rady WE uprawnia państwa członkowskie do wprowadzenia dalszych lub bardziej restrykcyjnych warunków przyznawania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, pod warunkiem jednak, że będą one zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w przedmiotowym rozporządzeniu. Pomoc unijna przyznawana w trybie powyższych uregulowań i wydanych na ich podstawie aktów prawnych ukierunkowana jest w ostatecznym efekcie na podniesienie rentowności gospodarstw rolnych. Celem regulacji Rozporządzenia jest zmodernizowanie gospodarstw rolnych i poprawa ich rentowności( pkt 18 preambuły rozporządzenia) Tak określona pomoc jest zatem ukierunkowana przedmiotowo. Oczywistym jest, że regulacje prawne określają również kryteria, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o pomoc, ale zasadniczą kwestią jest przedmiotowy i materialny charakter pomocy unijnej. Powołany wyżej art. 4 rozporządzenia wprost stanowi, iż wsparcie udzielane jest gospodarstwom rolnym, w pierwszym rzędzie określa warunki, jakim winny odpowiadać gospodarstwa, objęte pomocą, a dopiero potem – jakie warunki winien spełnić beneficjent. Tak więc unormowania unijne w żadnym razie nie dają podstaw do twierdzenia, iż przyznawana pomoc ma charakter świadczenia osobistego. Polski ustawodawca ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (DZ.U.03.229.2273) ustalił zadania i właściwości jednostek organizacyjnych, odpowiedzialnych za wdrożenie działań Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Korzystając z uprawnienia zawartego w art. 37 ust. 4 rozporządzenia Rady WE oraz delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust.2 pkt.1 powyższej ustawy Rada Ministrów RP rozporządzeniem z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( DZ. U. 04.286.2870 - dalej rozporządzenie), ustaliła zasady postępowania o przyznanie płatności dla gospodarstw niskotowarowych , jak i określiła przesłanki przyznawania pomocy. Warunki określone w w/w rozporządzeniu odnoszą się zarówno do gospodarstwa rolnego ( specjalizacja, wielkość, przedmiot własności) , jak i określają kryteria, które winna spełnić osoba ubiegająca się o pomoc. Spełnienie ich, łącznie z koniecznością przedstawienia planu rozwoju gospodarstwa rolnego jest podstawą przyznania pomocy. Z przedstawionych regulacji prawnych wynika zatem, że pomoc w formie płatności ma na celu zwiększenie możliwości inwestycyjnych gospodarstwa, a w konsekwencji wyrównanie warunków konkurencji na rynku wspólnotowym. Z uwagi na istotę tej pomocy finansowej, należy przyjąć, że ma ona charakter prawa majątkowego, związanego z gospodarstwem rolnym, a nie świadczenia osobistego.. Zarówno powołana ustawa, jak i rozporządzenie nie regulują wypadku śmierci beneficjenta. Ustawa jest aktem stricte kompetencyjnym, zasady przyznawania pomocy uregulowane zostały w powołanym wyżej rozporządzeniu. Wbrew twierdzeniom organu nie rozstrzyga o tym powołany przez organ §11 rozporządzenia.. Stanowi on, iż w przypadku, gdy w okresie 5 lat od dnia przyznania płatności nastąpi przeniesienie własności gospodarstwa niskotowarowego na rzecz następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przysługuje temu następcy, jeżeli spełni określone w dalszej części przepisu warunki. Jest to zatem regulacja szczegółowa, dotycząca jedynie przypadku przekazania gospodarstwa przez osobę, która otrzymała rentę. Przepis § 11 rozporządzenia RM jedynie konkretyzuje warunki przeniesienia płatności w sytuacji przeniesienia własności gospodarstwa rolnego i przyznania renty strukturalnej, ale nie wyklucza ogólnych zasad dziedziczenia obowiązujących w polskim porządku prawnym. Regulacja ta dowodzi również nietrafności argumentacji, iż nie ma możliwości przeniesienia płatności na kolejnych producentów tego samego gospodarstwa. W żadnym razie nie można zaś z tego przepisu wywieźć, iż płatność ma charakter świadczenia osobistego. Reasumując, organ, pozbawiając skarżącą uprawnień strony, błędnie zastosował prawo materialne, uznając, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie .... (Dz.U. Nr 286 poz. 2870 ze zmianami) nie pozwalają na przejęcie pomocy przez następcę prawnego, współmałżonka i współwłaściciela gospodarstwa, objętego pomocą unijną. Organ wykluczył zbywalny charakter płatności, pomijając w toku postępowania następców prawnych zmarłego producenta. Miało to bezpośredni wpływ na wynik postępowania, co stanowi podstawę uchylenia zaskarżonego postępowania na podstawie art. 145 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Błędna wykładnia prawa materialnego doprowadziła do zaniechania ustaleń faktycznych, niezbędnych dla rozpatrzenia odwołania, organ bowiem nie odniósł się do zarzutów skarżącej Należy uznać, że w rezultacie przyjętego przez organ poglądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 § 4 kpa , Organ, rozpatrując odwołanie skarżącej, winien ustalić, czy jest ona następcą prawnym beneficjenta i czy spełnia warunki przyznania pomocy, określone przepisach ustawy i w §3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie .... (Dz.U. Nr 286 poz. 2870 ze zmianami). Pani M.N. jest bowiem współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, co wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach, wg jej oświadczenia prowadziła gospodarstwo wspólnie z mężem, kontynuuje po jego śmierci inwestycje, na które mąż otrzymał pomoc.. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ administracji dokona oceny odwołania M. N. z uwzględnieniem wyrażonych powyżej wskazań, w szczególności oceni, stosownie do powyższych rozważań, czy M. N. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 30 § 4 kpa, a w razie pozytywnego ustalenia rozpozna jej odwołanie, zbada, czy spełnia ona merytoryczne warunki konieczne do uzyskania płatności do gospodarstwa niskotowarowego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. P.H.