I OSK 588/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 571/07 w sprawie ze skargi L. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 571/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Kierownik Zespołu do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, działając z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, na podstawie art. 218, art. 219 i art. 132 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. odmówił L. F. wydania zaświadczenia o figurowaniu lub nie figurowaniu w rejestrze osób bezdomnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2007 r., wskazując, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie prowadzi rejestru osób bezdomnych, również Gmina Wrocław nie sporządziła takiej ewidencji, wobec czego nie było podstaw do wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. Organ zwrócił także uwagę, że przepisy ustawy o pomocy społecznej, jak również inne przepisy, nie nakładają obowiązku sporządzania bądź rejestru osób bezdomnych. Na to postanowienie L. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 571/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L. F., zgadzając się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd wskazał, że z postanowień regulaminu organizacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, stanowiącej załącznik do Uchwały Nr XI/371/99 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] lipca 1999 r. w sprawie jednostki budżetowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej określającego zakres kompetencji jednostek podległych i koordynowanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej również nie można wywieźć obowiązku prowadzenia przez Zespół do spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców rejestrów i ewidencji osób bezdomnych. Sąd podkreślił, że obowiązek wydania takiego zaświadczenia obarczałby organ dopiero wówczas, gdy żądanie dotyczyłoby potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów lub innych posiadanych przez organ danych, co wynika z art. 218 § 1 k.p.a. Takich natomiast brak. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył pełnomocnik L. F., radca prawny (adwokat) A. S., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; 2) naruszenie przepisów postępowania , to jest art. 218 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że nie wyobraża sobie sytuacji, iż organ ustawowo powołany do pomocy społecznej nie prowadzi bazy danych, wykazu, czy też spisu osób bezdomnych, choćby na własne potrzeby. W ocenie skarżącego właśnie o takie bazy danych, nie ujęte w ramy norm prawnych chodziło ustawodawcy w art. 218 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął błędne rozumowanie organów administracyjnych orzekających w sprawie, skupiając się na częściowym brzmieniu art. 218 k.p.a., dotyczącym prowadzenia przez organy administracji publicznej ewidencji i rejestrów oraz wydawanych na ich podstawie zaświadczeń. Skarżący wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie skupiły swoje decyzje na części dotyczącej ewidencji i rejestrów, zapominając o dalszej części tego artykułu, w którym jest mowa o "innych danych" znajdujących się w posiadaniu organu. Podniesiono, że L. F. żądał wydania zaświadczenia stwierdzającego jego bezdomność od uprawnionego organu, a nie ustalenia czy organ ten prowadzi rejestr lub ewidencje osób bezdomnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. Natomiast co do naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że może się ono przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 218 § 1 k.p.a., art. 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 6 pkt 8 powołanej ustawy o pomocy społecznej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 6 pkt 8 powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej, za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Natomiast w myśl art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie prowadzi takiego rejestru, nie może wydać zaświadczenia żądanej treści, bowiem nie można wydać czegoś, czego się nie posiada, przy czym podkreślić raz jeszcze należy to, na co już wskazywały organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji, a mianowicie, że żaden z przepisów prawa nie nakłada na organy pomocy społecznej obowiązku prowadzenia rejestru, czy ewidencji osób bezdomnych. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, żądanie skarżącego sprowadza się bowiem do potwierdzenia przez organ faktów, których ten nie posiadał. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w istocie polemikę skarżącego z faktem nieprowadzenia przez organ ewidencji osób bezdomnych i niezadowolenia skarżącego z takiej sytuacji. Wskazać bowiem należy, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyte w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nimi także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających" (wyr. NSA z dnia 21 stycznia 1997 r., SA/Łd 3105/95, OSP 1998, z. 6, poz. 106). Dane te nie obejmują okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia. Ograniczenie przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego następuje zatem ze względu na przedmiot postępowania i jego zakres, bowiem w istocie zaświadczenie zawiera jedynie informacje o określonym stanie prawnym lub faktycznym, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi ze względu na dane zawarte w prowadzonych przez niego ewidencjach, rejestrach lub innych urzędowych zbiorach ( post. NSA z dnia 20 listopada 1981 r., II SA 848/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 118). Postępowanie wyjaśniające prowadzone w celu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku konkretnego podmiotu opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W pierwszej kolejności zatem, w ramach takiego postępowania, organ powinien ustalić, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalić ewentualnych ich dysponentów. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia..., z. 10, s. 63). Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych dysponentów" (por. wyr. NSA z dnia 25 października 2000 r., V SA 760/00). W związku z tym stwierdzić należy, że odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub, gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1999 r., III SA 955/98). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 tej ustawy) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.