III SA/Wa 1792/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W., na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "Kpa" oraz art. 18 i 64e § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), powoływanej dalej jako "upea", po rozpatrzeniu zażalenia P. S.A. w W. (zwanej dalej "Spółką" lub "Skarżącą"), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. z dnia [...] marca 2007r. o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Dyrektor ZUS") postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. odmówił Spółce, umorzenia kosztów egzekucyjnych, powstałych w wyniku prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuły egzekucyjne i dokonane na ich podstawie zajęcia rachunku bankowego, z uwagi na brak ustawowych przesłanek wymienionych w art. 64e upea. Egzekucja dotyczyła zaległości Spółki z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy oraz na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Kwota obciążających Spółkę kosztów egzekucyjnych została obliczona w wysokości 685.878,50 zł. Wskazał, że Spółka w sposób dostateczny nie wykazała, czy i w jakim stopniu poniosłaby uszczerbek uiszczając powyższą należność oraz w jaki sposób odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych wpłynie na jej sytuację finansową. Stwierdził, że powoływanie się przez Spółkę na istnienie przesłanki ważnego interesu publicznego w postaci groźby likwidacji miejsc pracy nie jest uzasadnione. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzuciła naruszenie: - przepisu art. 10 § 1 oraz przepisu art. 81 Kpa poprzez uniemożliwienie Skarżącej wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem zaskarżonego postanowienia; - przepisu art. 6, 8, 77 i 80 Kpa poprzez nie rozpoznanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także dokonanie ustaleń sprzecznych z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa; - przepisu art. 64e § 2 pkt. 2 upea poprzez jego błędną wykładnię; - błędnego zastosowania przepisu art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) powoływanej dalej jako "u.s.u.s."; - przepisu art. 7 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych we wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych. W konsekwencji Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dyrektor Izby Skarbowej w W. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2007 r. wyjaśnił, że przepis art. 64 § 2 upea zawiera zamknięty katalog przesłanek, które umożliwiają organowi umorzenie kosztów egzekucyjnych. Umorzenie takie, zgodnie z art. 64e § 1 upea, ma charakter uznaniowy, na co wyraźnie wskazuje użyte w przepisie sformułowanie "może umorzyć", a uznaniowość ta dotyczy oceny przesłanek stanowiących podstawę ewentualnej decyzji o umorzeniu kosztów egzekucyjnych. W ocenie organu odwoławczego przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, Dyrektor ZUS dokonał pełnej analizy materiału dowodowego dotyczącego kondycji finansowej Spółki, a także wezwał Skarżącą do nadesłania dodatkowych dokumentów, które uznał za niezbędne dla oceny jej sytuacji finansowej. W odpowiedzi Spółka przesłała informację o bieżącej sytuacji finansowej wraz z wykazem środków trwałych oraz przekazała dokumentacje księgową w postaci bilansu P. S.A. za lata 2005 i 2006. Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że aczkolwiek Spółka poniosła stratę w wysokości 144.895.685,38 zł., to kwota zadłużenia z tytułu kosztów egzekucyjnych (ok. 685 tyś.) stanowi tylko znikomy procent całości zadłużenia, w związku z czym jej spłata nie spowoduje znacznego pogorszenia i tak już trudnej sytuacji ekonomicznej. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że również nie dopatrzył się nieprawidłowości w ocenie przesłanki istnienia ważnego interesu publicznego. Zasadnie Dyrektor ZUS ocenił, okoliczności przedstawione przez Skarżącą jako nie przemawiające za umorzeniem kosztów z tej przyczyny, ponieważ likwidacja podatnika, czy miejsc pracy nie stanowi takiej podstawy. Ponadto wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wystąpienie interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem kosztów należy rozpatrzyć nie tylko w kontekście sytuacji ekonomiczno - finansowej zobowiązanego, lecz także w kontekście bieżącego stanu finansów publicznych tj. również ZUS. W tej sprawie bowiem interes publiczny należy rozumieć przede wszystkim jako zapewnienie wpływu należnych dochodów do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego to dokonywane są wydatki Państwa m.in. wypłata bieżących świadczeń dla osób uprawnionych. Nie można zatem uznać za zasadny, podnoszony przez stronę zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa poprzez nie odniesienie się w zaskarżonym postanowieniu do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych zawartych we wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych, gdyż organ egzekucyjny pierwszej instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy. Jednocześnie Dyrektor Izby podkreślił, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa jest chybiony, ponieważ przepis ten nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r. sygn. akt III SA/WA 2113/04, w którym Sąd wyjaśnił, że "postępowanie egzekucyjne nie ma cech postępowania wyjaśniającego, w którym organ gromadzi materiał dowodowy i z tego względu w postępowaniu egzekucyjnym art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania". Nie znajduje więc potwierdzenia w aktach sprawy zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W skardze z dnia 7 września 2007 r. Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciła naruszenie: - art. 18 upea poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu o umorzenie kosztów egzekucyjnych nie znajdują zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego; - art. 10 § 1 Kpa oraz przepisu art. 81 Kpa poprzez nie zapewnienie Spółce udziału w postępowaniu; - art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez nie rozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a także dokonanie ustaleń sprzecznych z zasadą swobodnej oceny dowodów; - art. 64e § 2 upea poprzez jego błędną wykładnię; - przepisu art. 29 u.s.u.s. poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie dotyczącej umorzenia kosztów egzekucyjnych; - art. 6, art. 8, art. 7, art. 11, art. 107 § 3 Kpa w zw. z przepisem art. 126 Kpa poprzez nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego obywateli oraz nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych w zażaleniu z dnia 10 kwietnia 2007 r., a także prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w W. podtrzymując wcześniej zaprezentowane argumenty, wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2007 r. Spółka, popierając skargę, kolejny raz podniosła argumenty wcześniej już powoływane w zażaleniu oraz w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów, w tym wypadku postanowień, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego, a stosownie do treści art. 134 ppsa - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tej przyczyny Sąd w pierwszej kolejności zbadał, czy toczące się postępowanie nie naruszyło przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak też czy wydane postanowienia są zgodne z zastosowanymi przepisami prawa materialnego i po dokonaniu wskazanej analizy materiałów sprawy stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające odpowiadają prawu. Na wstępie podkreślić należy, że postanowienia jakie zapadły w niniejszej sprawie wydane zostały na podstawie art. 64e upea. Przepis ten w § 2 przewiduje możliwość umorzenia kosztów egzekucyjnych, jeżeli: - stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt 1), - za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (pkt 2), - ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (pkt 3). Sąd podziela pogląd organów egzekucyjnych, iż wydana na podstawie tego przepisu decyzja ma charakter uznaniowy. W świetle zaś ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów, zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia kosztów egzekucyjnych dysponuje w tym przypadku organ egzekucyjny, który może, ale nie musi, umorzyć tych kosztów. Sama odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1811/96; LEX nr 31877). Sądowa kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych w ramach uznania administracyjnego obejmuje zbadanie, czy wydane w sprawie rozstrzygnięcia poprzedzone były prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a więc czy organy w sposób wyczerpujący zebrały i przeanalizowały materiał dowodowy oraz oceniły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia. Zasada nieingerencji przez sąd administracyjny wynika z faktu, że nie jest on trzecią instancją postępowania administracyjnego (zob. A. Habuda, Uznanie administracyjne - zmierzch czy renesans pojęcia; opublikowane w: Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, Łódź 2000, s. 117). W ocenie Sądu organy egzekucyjne pierwszej i drugiej instancji dokonały całościowej oceny materiału dowodowego przedstawiając ją w uzasadnieniu obu postanowień. Wynik powyższej oceny, mimo że niezgodny z oczekiwaniami Spółki nie może oznaczać, iż przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności nie można zgodzić się ze Skarżącą, iż organy egzekucyjne błędnie i pobieżnie przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie i dokonały dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że organy nie ograniczyły się tylko do zbadania dokumentacji obrazującej aktualną sytuację finansową Spółki. Przeanalizowały także wyjaśnienia Skarżącej, zawarte w piśmie z dnia 23 lutego 2007 r. wraz z wykazem środków trwałych, a także bilansem P. S.A. za 2005 i 2006 r., o które wzywały Skarżącą. Za niezasadny, należało w związku z tym uznać zarzut Skarżącej, że organy pierwszej i drugiej instancji nie dokonały właściwej oceny dowodów zgromadzonych w prowadzonym postępowaniu, jak też, że Spółka wykazała, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji materialnej. Prawidłowo, zdaniem Sądu, organy również dokonały oceny istnienia przesłanki umorzenia ze względu na "ważny interes publiczny". Istotnie jak to wskazała strona "interes publiczny" o jakim mowa w art. 64c § 2 pkt 2 u.p.e.a. nie został przez ustawodawcę zdefiniowany. Zdaniem Sądu pojęcie to powinno być oceniane, z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie takich sytuacji, w których rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Na pewno jednak interes publiczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia tych kosztów. Przy ocenie tej okoliczności należy uwzględnić zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy. Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględniać różne aspekty. "Interes publiczny", o jakim mowa w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji musi być przy tym tego rodzaju, aby można było określić go przymiotnikiem "ważny". Rację ma Dyrektor Izby Skarbowej wskazując na znaczenie tej okoliczności. Użycie tego pojęcia podkreśla bowiem wyjątkowość zastosowania instytucji umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego, a zatem do należności związanych z przymusowym dochodzeniem zapłaty. Zdaniem Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Spółki, uwzględniły zarówno charakter jak i cel, jakiemu służą środki wpłacane przez zobowiązanych z tytułu kosztów egzekucyjnych. Kategoryczność stwierdzenia Dyrektora Izby Skarbowej, że w sprawie tej "interes publiczny" należy rozumieć przede wszystkim jako zapewnienie wpływu należnych dochodów do budżetu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wypłacane są świadczenia dla uprawnionej, szerokiej grupy społecznej i wbrew zarzutowi Skarżącej nie podważa to możliwości zastosowania instytucji umorzenia kosztów egzekucyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przy spełnieniu wymaganych ustawowo przesłanek. Pogląd ten wyrażono bowiem w odniesieniu do tej konkretnej sprawy i w kontekście okoliczności faktycznych w niej występujących. Organy nie kwestionowały przy tym istnienia okoliczności, które Skarżąca przywołała na poparcie swojego wniosku. Uznały jednakże, że nie uzasadniają one umorzenia kosztów egzekucyjnych w świetle przesłanek określonych w art. 64 § 2 u.p.e.a. Należy podkreślić również, że zarzut naruszenia art. 29 u.s.u.s. jest bezzasadny, ponieważ w postępowaniu dotyczącym umorzenia kosztów egzekucyjnych zastosowanie znajdują przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z art. 18 upea stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut więc Spółki, odnoszący się do naruszenia przepisu art. 29 u.s.u.s. dotyczącego postępowania w sprawie zasad odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest chybiony. Odnosząc się z kolei, do zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 Kpa należy stwierdzić, że z treści art. 18 upea wynika, że w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednio zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 Kpa organ w postępowaniu obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego przepisu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, natomiast § 3 stanowi, że organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Z brzmienia tego przepisu, w ocenie Sądu wynika, że będzie on miał zastosowanie do wszystkich postępowań toczących się z uwzględnieniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego niewyłączonych przepisami stosowanych w danej sprawie ustaw. Wobec tego i organy egzekucyjne winny były w tym postępowaniu respektować wskazaną zasadę. Pominięcie jednak wezwania strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań i brak wskazania przyczyn odstąpienia od tych reguł, w ocenie Sądu nie wywarło wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Zauważyć należy, że postępowanie toczyło się z wniosku strony, który został właściwie udokumentowany, Spółka była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który na marginesie miał dar szerokiego przedstawiania zajętego przez siebie stanowiska. Wniosek na żądanie organu został uzupełniony najkorzystniejszymi dla Spółki materiałami. Pismo z dodatkowymi dowodami wpłynęło do organu w dniu 23 lutego 2007 r. oraz w dniu 6 marca 2007 r. Postanowienie zostało wydane przez Dyrektora ZUS w dniu [...] marca 2007 r. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa tylko te okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie badanych decyzji, czy postanowień. W tej sprawie naruszenie tego przepisu takiego wpływu nie miało. W związku z powyższym należało uznać, że zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 Kpa są nieuzasadnione, ponieważ zdaniem Sądu organy w sposób wyczerpujący zebrały i przeanalizowały materiał dowodowy, a wydane postanowienia zawierają uzasadnienie pozwalające ocenić motywy ich podjęcia. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie narusza prawa, mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego. W tym stanie skargę, jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.