VI SA/Wa 1977/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego P. F. kwotę 286 zł (dwieście osiemdziesiąt sześć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr poz. ) odwołał P. F. ze stanowiska notariusza. Minister Sprawiedliwości uznał, że w sytuacji uzyskania przez P. F. dwóch ujemnych ocen wskutek kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatorów samorządu notarialnego, celowym i uzasadnionym jest podjęcie decyzji o odwołaniu P. F. ze stanowiska notariusza. W uzasadnieniu Minister szczegółowo omówił wyniki wizytacji, zawarte w protokołach powizytacyjnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który należy rozpoznać w trybie art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, P. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy i wstrzymanie wydania decyzji merytorycznej do czasu przeprowadzenia wizytacji przez bezstronnych wizytatorów z Ministerstwa Sprawiedliwości. Nadto podkreślił, że niechęć korporacji wobec jego osoby przejawiająca się w częstych i tendencyjnych wizytacjach wynikała z działań konkurencji oraz faktu, iż wcześniej wykonywał zawód adwokata. Przyznał, że przed rokiem 2000 zdarzyło się, iż zachodziły kilkudniowe opóźnienia w odprowadzaniu opłaty skarbowej, które jednak nie spowodowały żadnych negatywnych następstw, bo zostały usprawiedliwione. Podniósł, że zarzuty dotyczące złego prowadzenia rejestrów podatkowych są "domysłem" wizytatorów, gdyż Urzędy Skarbowe nie zgłaszały żadnych zarzutów w tym zakresie. O profesjonalizmie - w ocenie P. F. - jego pracy świadczy krąg klientów: sędziowie, prokuratorzy, a także dobra opinia jaką posiada w starostwie. Wskazał, że bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszania przepisów: m.in. Kodeksu spółek handlowych, ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. We wniosku podał, że nie odwoływał się od orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego, mimo iż sprawa została przeprowadzona wadliwie, gdyż uważał, że orzeczona kara pieniężna zostanie skierowana na potrzeby samorządu notarialnego borykającego się z problemami finansowymi, co usatysfakcjonuje samorząd. Zdaniem P. F. na obecnym etapie postępowania należy uznać za przedwczesne stwierdzenie, jakoby istniały obawy, że działania jego mogą doprowadzić do nieważności czynności prawnych, gdyż jak do tej pory nie toczyły się procesy sądowe, których przedmiotem byłyby sporządzane przez niego akty notarialne. Podkreślił, że zawód swój wykonuje od 10 lat z pełnym poświęceniem dla mieszkańców, a wizytatorzy przedstawili jedynie domysły, nie zaś dowody, a co więcej ich zarzuty są bezpodstawne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu argumentował, że: Większość zarzutów podnoszonych przez Pana P. F. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, jego subiektywne odczucia np. niechęć i tendencyjność korporacji wobec jego osoby, z uwagi na przejście z adwokatury. Pan P. F. stwierdza, jakoby "domysłem" wizytatorów było złe prowadzenie przez niego rejestrów podatkowych, nie przedkładając na tę okoliczność żadnych dowodów. Również pozostałe zarzuty, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, nie stanowią uzasadnienia dla zmiany decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2007 roku. Bezspornym jest to, że w latach 2000 - 2006 miało miejsce 5 wizytacji w kancelarii notarialnej Pana P. F., których dokonywali notariusze - wizytatorzy prezentujący wysoki poziom merytoryczny. W wyniku tych wizytacji, wizytatorzy wydali 4 negatywne oceny jego pracy. Co więcej protokoły wizytacji w wielu przypadkach wskazywały na powtarzające się błędy w pracy notariusza, które nie zostały konwalidowane przez niego, pomimo wydanych zaleceń powizytacyjnych np. nieważność aktów notarialnych, usunięcie nieprawidłowości w zakresie: prowadzenia repertorium A, poboru podatków od czynności cywilnoprawnych, prawidłowej redakcji i formy aktów notarialnych, prawidłowej interpretacji przepisów prawa, przestrzegania jednolitej praktyki notarialnej. W latach 2003 - 2006 Pan P. F. został trzykrotnie negatywnie oceniony przez Radę Izby Notarialnej w G., po przeanalizowaniu protokołów wizytacyjnych sporządzonych przez notariuszy - wizytatorów. Nadto Pan P. F. pomimo, iż nie kwestionował zarządzeń powizytacyjnych: z dnia 20 października 2000 roku, z dnia [...] października 2003 roku, z dnia [...] lutego 2005 roku - nie zastosował się do nich, co stwierdzają wizytatorzy w kolejnych protokołach wizytacji. Minister stwierdził także, iż trudno dać wiarę, twierdzeniom Pana P. F., że mimo wadliwości orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego Izby Notarialnej w G. z siedzibą w S. z dnia [...] stycznia 2006 roku w sprawie o sygn. SD 1/2005 wymierzającego mu karę pieniężną za niewykonanie zarządzeń powizytacyjnych z dnia [...] października 2003 roku, nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie odwołał się do Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, chcąc finansowo wesprzeć samorząd notarialny. Poza tym niezrozumiałym jest w ocenie Ministra Sprawiedliwości zachowanie Pana P. F., który mimo prezentowanego aktualnie stanowiska, że zarówno protokoły kolejnych wizytacji, jak i kolejne negatywne oceny jego pracy dokonane przez Radę Izby Notarialnej w G. były stronicze, a wydawane zarządzenia powizytacyjne błędne, wcześniej tego nie kwestionował. Wręcz przeciwnie zarówno w październiku 2000 roku, jak i w lutym 2002 roku, oświadczył, że zgadza się z zaleceniami powizytacyjnymi i zobowiązuje się do ich wykonania, a następnie poinformował o ich wdrożeniu. Nie podważał również, ani negatywnej oceny Rady Izby Notarialnej w G. z dnia [...] października 2003 roku, ani w związku z tym wydanych zarządzeń powizytacyjnych, co jest jednoznaczne z przyjęciem, stosowaniem i uznaniem zasadności zarządzeń. W piśmie z dnia 4 marca 2005 roku Pan P. F. ustosunkowując się do kolejnej negatywnej oceny Rady Izby Notarialnej w G. z dnia [...] grudnia 2004 roku i wydanych zarządzeń powizytacyjnych podał, że z uwagi na stan zdrowia (cukrzyca, nadciśnienie), powodujący czasem obniżenie sprawności w pracy, niedyspozycję - mógł dopuścić do powstania "lapsusów" i z tego powodu też chce ograniczyć liczbę sporządzanych czynności notarialnych. Poza tym Pan P. F. nie kwestionował też ostatniej negatywnej oceny swej działalności dokonanej w dniu [...] grudnia 2006 roku przez Radę Izby Notarialnej w G. Zarzuty, zarówno pod adresem Rady Izby Notarialnej w G., a także w stosunku do wizytatorów, zaczął podnosić od chwili zawiadomienia go o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego w przedmiocie odwołania. W ocenie Ministra Sprawiedliwości niepokojącym zjawiskiem jest to, iż notariusz w okresie 10 letniej pracy w wyniku 5 wizytacji otrzymuje 4 negatywne oceny swej działalności zawodowej. Wizytatorzy swe wnioski formułowali po kontroli dużej ilości aktów notarialnych i tak np. w 2000 roku - skontrolowano 100 aktów notarialnych, w 2003 roku - poddano kontroli 80 aktów notarialnych. Pozwala to więc na wyrobienie poglądu czy pojawiające się błędy są notorycznie powtarzane, czy należą one do kręgu błędów kardynalnych, czy też są one sporadyczne, nieistotne. W niniejszej sprawie, Minister Sprawiedliwości, stwierdzone błędy z uwagi na ich charakter zakwalifikował do zasadniczych. Mają one bowiem istotny wpływ na sytuacje stron czynności, gdyż w wielu przypadkach skutkują nieważnością czynności notarialnych. Stanowią istotne zagrożenie dla prawidłowości obrotu prawnego i dla oceny charakteru czynności, które zgodnie z art. 2 § 2 ustawy Prawo o notariacie mają charakter dokumentu urzędowego. P. F. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zarzucił jej naruszenie art. 7, 8, 10 i 12 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu przedstawił zarzuty do wszystkich wizytacji przeprowadzonych w jego kancelarii od 2000 r. Zarzucił szereg nieprawidłowości w przeprowadznych wizytacjach, poczynając od sposobu ustalenia wizytacji w 2003 r., jak również nieścisłość i nierzetelność protokołów powizytacyjnych. Główne zarzuty sprowadzały się do stwierdzenia, że nieprawidłowości stwierdzone w protokołach bądź w ogóle nie miały miejsca, bądź też były tolerowane w innych kancelariach notarialnych w obrębie Izby. Ponadto wskazał,że wizytacje przeprowadzane były przez osoby niekompetentne, a z jedną z nich pozostawał w konflikcie. Podniósł również, że wizytacja przeprowadzona w 2004 r. nie została wpisana do księgi wizytacji i lustracji. Argumentował, że przed wydaniem decyzji Minister przeprowadził swoistą rozprawę administracyjną, o której go nie zawiadomił. W odpowiedzi Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał na naruszenie procedury z uwagi na uwzględnienie twierdzeń tylko jednej strony a tym samym nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy. Ponadto podkreślił błędy i nieprawidłowości, jakich w jego ocenie dopuściły się osoby wizytujące podczas wizytacji przeprowadzanych w jego kancelarii, kwestionował ich kompetencje, czy też dopuszczalność przeprowadzania wizytacji przez osobę, która w jego ocenie podlegała wyłączeniu z uwagi na fakt przewodnictwa sądowi dyscyplinarnemu, który rozpoznawał jego sprawę. Kwestionuje także w ogóle fakt przeprowadzenia, wizytacji w 2004 r. z uwagi na brak właściwego wpisu w księdze wizytacji i lustracji (dowód k. 56 akt sądowych). Ponadto podniósł, że błędy, uchybienia i niewłaściwe praktyki, wytknięte mu w protokołach powizytacyjnych w ogóle nie miały miejsca bądź też stanowiły przypadki odosobnione, dopuszczalne przy tak dużej ilości sporządzanych aktów a ponadto tolerowane w innych kancelariach. Nie wgłębiając się w merytoryczną analizę zarzutów dotyczących przeprowadzonych wizytacji, należy zauważyć, że dla zakresu postępowania, jakie winien był przeprowadzić Minister Sprawiedliwości, nie miał znaczenia fakt, iż skarżący podniósł owe zarzuty dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza. Podstawowe normy dotyczące przeprowadzania postępowania dowodowego oraz oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym wyrażone zostały między innymi w art. 7, 77 i 107 k.p.a. Zgodnie z cytowanymi przepisami, w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest przy tym obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uzasadniając swe stanowisko powinien natomiast wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem w postępowaniu w przedmiocie odwołania P. F. ze stanowiska notariusza Minister Sprawiedliwości nie uczynił zadość tym zasadom. Istotnie, przed wszczęciem tego postępowania skarżący nie kwestionował wiarygodności i rzetelności wizytacji oraz zasadności ustaleń protokołów powizytacyjnych. Nie zwalniało to jednakże organu od obowiązku wnikliwego rozpatrzenia zarzutów i ustosunkowania się do nich. Tymczasem w uzasadnieniu skarżonej decyzji Minister wskazał jedynie, że skarżący nie przedstawił na poparcie powyższych okoliczności żadnych dowodów. Pomijając kwestię sposobu udowodnienia faktów negatywnych, należy zauważyć, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. F. wyrażał poważne wątpliwości co do bezstronności wizytujących jego kancelarię członków samorządu notarialnego i domagał się przeprowadzenia wizytacji jego kancelarii przez Ministra jako organ bezstronny. Minister nie odniósł się w żaden sposób do tego postulatu pomimo tego, że zgodnie z art. 42 § 1 ustawy - prawo o notariacie sprawuje nadzór nad działalnością notariuszy i organami samorządu notarialnego. Przepis ten, wraz z wydanym na podstawie jego § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188) dają Ministrowi możliwość przeprowadzenia wizytacji kancelarii notarialnej. W sytuacji, gdy kwestionowana jest rzetelność i wiarygodność wizytacji dokonywanych przez członków Izby Notarialnej, do której należy skarżący, przeprowadzenie takiej wizytacji wydaje się co najmniej wskazane. Dokonane w ten sposób ustalenia mogłyby następnie posłużyć do weryfikacji zarówno zarzutów skarżącego, jak i wiarygodności wizytacji wcześniejszych. Ponadto organ całkowicie pominął fakt przeprowadzenia wizytacji przez notariusza, który przewodniczył składowi Sądu Dyscyplinarnego, który orzekał w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącego. Stało się tak pomimo tego, że w dniu orzekania Minister dysponował kompletem akt administracyjnych, w których znajdowała się kopia orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego, jak i protokół powizytacyjny z dnia [...] maja 2004 r. Faktem jest, że wizytację tą przeprowadziła notariusz E. R., która następnie przewodniczyła składowi Sądu Dyscyplinarnego rozpatrującego sprawę odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącego. To zaś, w połączeniu z oświadczeniem tego ostatniego w kwestii długotrwałego konfliktu z wyżej wymienioną notariusz, sprawia, że koniecznym jest szczegółowe odniesienie się przez organ orzekający do wszystkich zarzutów dotyczących stronniczości członków Izby Notarialnej w G. w stosunku skarżącego, a w miarę potrzeby przeprowadzenie nowych dowodów (w tym ww. wizytacji dokonanej przez Ministra) tak, by wyeliminować jakiekolwiek wątpliwości co do wiarygodności materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie. Jest to tym bardziej istotne, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ujawniony został fakt, że wizytacja przeprowadzona u skarżącego w 2004 r. przez H. M. i L. T. nie została wpisana do księgi wizytacji i lustracji. Co stanowi istotne uchybienia. Reasumując, dokonana pod kątem zgodności z prawem analiza decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2007 r. nr [...] prowadzi do wniosku, że przy jej wydawaniu organ nie dokonał wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, czego skutkiem było oparcie orzeczenia na materiale dowodowym, którego wiarygodności nie można obecnie zweryfikować. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister uwzględni wytyczne w przedmiocie oceny wiarygodności dowodów i zarzutów skarżącego, jak również w tym celu rozważy celowość przeprowadzenia wizytacji notariusza P. F. O kosztach rozstrzygnięto w myśl art.. 200 p.p.s.a., a o niewykonalności w oparciu o art. 152 p.p.s.a.