II OSK 751/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 853-861/07 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od uchwały Rady Gminy w Zgierzu w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla pkt 2 i pkt 4 zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. S., odrzucił skargi A. B. i innych natomiast uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2007 r., zn. [...] ze skargi I. Z. i U. S.. Uchwałą z dnia 30 marca 2006 r., nr XLIII/364/2006 Rada Gminy Zgierz uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Emilia-Wschód. Pismem z dnia 18 czerwca 2007 r. K. S. wraz z innymi osobami wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi odwołanie od powyższej uchwały, w części dotyczącej drogi o symbolu 4 KDL, zaprojektowanej i zatwierdzonej wymienionym planem. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., zn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło niedopuszczalność odwołania, wskazując, że koniecznym warunkiem jego wniesienia jest wydanie przez organ I instancji decyzji administracyjnej. Uchwała Rady Gminy Zgierz z 30 czerwca 2006 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu normy zawartej w art. 104 § 1 kpa. Uchwalanie planu dokonywane jest według procedury przewidzianej dla aktu tworzenia prawa, a nie procedury administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przedmiotem postępowania odwoławczego może być wyłącznie decyzja administracyjna, a skoro decyzja taka nie mogła być skutecznie wydana lub nie została wydana, to należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Postanowienie zostało doręczone jedynie K. S.. Skargi do sądu wnieśli K. S. i inni. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi K. S.. Na wezwanie Sądu wymagane od skarg wpisy uiściły K. S., I. Z. oraz U. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargi A. B., F. D., W. G., J. G. i Z. S., którzy mimo wezwania nie uiścili wpisów. Oddalając skargę K. S. Sąd podzielił stanowisko organu o niedopuszczalności odwołania od uchwały Rady Gminy Zgierz z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu nie będącego decyzją administracyjną. Odnosząc się natomiast do skargi I. Z. i U. S. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że brak adresów wszystkich wnoszących na złożonym odwołaniu nakładał na organ prowadzący postępowanie obowiązek podjęcia czynności zmierzających do ustalenia adresów na podstawie posiadanych danych, zgodnie z treścią art. 64 § 1 kpa. Organ nie dokonał jednak żadnych ustaleń, a działania swoje ograniczył do stwierdzenia, iż osoby te zamieściły swoje podpisy na podaniu bez podania adresów. W ocenie Sądu naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od wyroku w części dotyczącej uchylenia postanowienia Kolegium i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj., art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 53 § 1 w zw. z art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 138, art. 153 tej ustawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 64 § 1 kpa, art. 134 § 1 w zw. z art. 138, art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu organ podniósł, że K. S. wniosła odwołanie wraz z innymi osobami, które nie podały adresów; postanowienie z dnia 24 lipca 2007 r. stwierdziło zatem niedopuszczalność odwołania K. S. i jej zostało doręczone. Tylko zatem K. S. mogła je zaskarżyć. Kolegium podniosło, iż nawet przy założeniu, że rozstrzygnęło odwołania I. Z. i U. S., jedynym możliwym rozstrzygnięciem byłoby wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionych odwołań, tym samym nie można przyjąć, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że skoro Sąd oddalił skargę na postanowienie, to pozostaje ono w obrocie prawnym, tymczasem w drugim punkcie sentencji Sąd uwzględnił skargę dwóch osób na postanowienie, które uprzednio uznał za zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie są uzasadnione. W istocie, treść sentencji może rodzić wątpliwości w kwestii czy zaskarżone postanowienie obowiązuje (skoro oddalono skargę K. S. i odrzucono skargi osób, które wpisu nie uiściły ) czy też zostało przez Sąd I instancji uchylone (skoro w stosunku do dwóch osób skarga na postanowienie została uwzględniona). Przede wszystkim należy jednak zwrócić uwagę na przedmiot odwołania wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Odwołaniem tym, K. S. we własnym imieniu i w imieniu innych osób ,zaskarżyła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części Emilia-Wschód uchwalony przez Radę Gminy Zgierz w dniu 30 marca 2006 r. (uchwała Nr XLIII/364/2006 ) w części dotyczącej drogi o symboli 4 KDL, zatwierdzonej tym planem. W odwołaniu zarzuciła, że zaprojektowana droga narusza ich prywatność , spokój i naraża na wypadki, kurz, wyziewy, spaliny, ponadto plan nie uwzględnia jej linii energetycznej. Droga jej i sąsiadom nie jest potrzebna, można ją usytuować tak, by ominęła działki skarżących, ponadto jej przebiegu nie konsultowano z zainteresowanymi. Z treści tego "odwołania" wynika, że wniesione do Kolegium pismo, określone w treści jako odwołanie , nie było odwołaniem od decyzji administracyjnej I instancji, rozpoznawanym w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i jego rozpatrzenie nie mieściło się w zakresie właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Słusznie zatem organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania, choć mógł także o niedopuszczalności tej drogi zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poinformować osoby wnoszące "odwołanie" zwykłym pismem .W takiej sytuacji gdy droga jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego nie miała w sposób oczywisty zastosowania, zbędne było uruchamianie postępowania administracyjnego w trybie k.p.a. w celu ustalenia adresów innych osób, podpisanych pod "odwołaniem" . W sytuacji gdy Kolegium nie mogło rozpoznać pisma, nie będącego odwołaniem i gdy nie było właściwe w sprawie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , brak adresów wszystkich osób wnoszących to pismo nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy (sprawy administracyjnej bowiem w istocie nie było ). Uwzględnienie zatem przez Sąd I instancji skargi, pochodzącej od osób które nie podały adresów w "odwołaniu" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, od postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, naruszało wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa procesowego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną w określonym w w niej zakresie należało uwzględnić. Od zasądzenia kosztów odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 uznając rozpoznawaną sprawę za szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w powołanym przepisie.