III SA/Kr 908/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel spr. Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr : [...] w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych s k a r g ę o d d a l a . wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2008 r, sygn. akt III SA/Kr 908/07 Pismami z dnia 14 listopada 2006 r. oraz 5 kwietnia 2007 r. J. J. wystąpił do Burmistrza Gminy z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż piwa i napojów o zawartości alkoholu do 4,5%, napojów o zawartości alkoholu powyżej 4,5% do 18 % oraz — powyżej 18%. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych negatywnie zaopiniowała wniosek J. J. w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości alkoholu powyżej 18%. W uzasadnieniu wskazano, że punkt sprzedaży spełnia warunki usytuowania ustalone przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z dnia [...], jednakże wyczerpany został limit punktów sprzedaży, ustalony uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...], nr [...]. W dniu 7 maja 2007 r. J. J. złożył zażalenie na postanowienia Gminnej Komisji z dnia [...], nr [...] negatywnie opiniujące jego wnioski o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Postanowieniom tym zarzucił naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z uchwałami Rady Gminy nr [...] oraz nr [...], a także - art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Strona zarzuciła dodatkowo Komisji, że uwzględniła wniosek M. B., mimo tego, że jego sklep nie spełnia wymogów określonych uchwałą Rady Gminy nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia limit zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5% nie został wyczerpany, gdyż widniejący na pozycji nr 10 wykazu podmiotów posiadających aktualne zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy M. B. otrzymał zezwolenie dopiero 8 czerwca 2007 r. W związku z tym organ l instancji nie mógł stwierdzić, że wszystkie zezwolenia zostały rozdysponowane. Brak było podstaw do wydania opinii negatywnej. Poza tym M. B. uzyskał pozytywną opinię w dniu [...], podczas gdy J. J. w tym samym dniu uzyskał opinię negatywną właśnie z uwagi na przekroczenie limitu punktów sprzedaży. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych postanowieniem z dnia [...], nr [...] ponownie negatywnie zaopiniowała wniosek J. J. w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu. Wskazując na podstawy prawne postanowienia wymieniono art. 12 art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Komisja wskazała, iż rozpatrując w dniu [...] wnioski o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (w tym dwóch J. J.) kierowała się kolejnością wpływu wniosku. Wniosek M. B. wpłynął jako pierwszy w dniu 3 listopada 2006 r. Natomiast wniosek J. J. wpłynął w dniu 14 listopada 2006 r. (bez opinii Sanepidu) - uzupełniony w dniu 5 kwietnia 2007 r. Tym samym wniosek J. J. był rozpatrywany przez Komisję w sytuacji, gdy limit 10 punktów sprzedaży napojów o zawartości alkoholu powyżej 18% był w pełni wykorzystany. Pismem z dnia 23 lipca 2007 r. J. J. wniósł zażalenie na powyższe postanowienia Komisji z dnia [...]. W uzasadnieniu powtórzył swoje argumenty zawarte w zażaleniu z dnia 7 maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...]. Podstawą prawną były przepisy: art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu wskazano, że wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych warunkowane jest limitem określonym przez radę gminy w stosownej uchwale. W sytuacji wyczerpania limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, organ wydający zezwolenie nie może pozytywnie rozpatrzyć takiego wniosku, bowiem wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych poza ustalonym limitem stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W dniu [...] limit punktów posiadających zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy został wyczerpany. W związku z powyższym zasadne było wydanie przez Gminną Komisję opinii negatywnej. Pismem z dnia 1 października 2007 r. J. J. wniósł skargę na orzeczenie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Gminnej Komisji z dnia [...], nr [...] i wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniósł te same zarzuty i argumenty co w swoich wcześniejszych zażaleniach. W odpowiedzi na skargę z dnia 30 października 2007 r., SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: A. Zarzutem wykraczającym poza ramy niniejszego postępowania sądowego oraz kontrolowanego postępowania administracyjnego jest twier- dzenie skarżącego, że ustanawianie limitów punktów sprzedaży napojów alkoholowych w gminach jest niedopuszczalnym ograniczeniem zasady wolno- ści gospodarczej. Sąd odnotowuje jedynie, że orzecznictwo jednolicie interpretuje art. 22 Konstytucji RP: przepis ten nie gwarantuje swobody absolutnej, niczym i nigdy nieograniczonej. Już art. 22 Konstytucji RP takie ograniczenia przewiduje: Art. 22 Konstytucji wyznacza ramy dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Bezwzględnym wymogiem formalnym ograniczenia wolności gospodarczej jest forma ustawy. Nakaz wyłączności ustawy, jako warunek ograniczenia działalności gospodarczej jest jednym ze składników zasa- dy demokratycznego państwa prawnego i obejmuje także nakaz odpowiedniej szczegółowości i kompletności unormowania ustawowego, bez uregulowań blankietowych, delegujących ostateczną regulację ograniczenia wolności działalności gospodarczej do organów władzy wykonawczej bądź samorządu lokalnego (wyrok TK z dnia 6 grudnia 2006 r, K 25/05, OTK-A r.2006, z. 11, poz. 169). Również NSA nie ma wątpliwości na temat dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń w drodze ustawy: Wszelkie ograniczenia zasady wolno- ści w prowadzeniu działalności gospodarczej, choć dopuszczalne w drodze zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r., II GSK 23/06, Wspólnota 2007, nr 33, s. 44). Zarzut naruszenia wolności gospodarczej przez restrykcje przewidziane ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest nietrafny również z tego powodu, że cały rozdział 4. tej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807) poświęcony jest koncesjom oraz regulowanej działalności gospodarczej. W szczególności art. 75. ust. 1 pkt 1 stwierdza, że uzyskania zezwolenia wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi". W konsekwencji Sąd uznał, że prawidłowo działała Gminna Komi- sja rozpatrując wniosek strony z uwzględnieniem limitów punktu sprzedaży napojów alkoholowych, albowiem Rady Gminy została umocowana do podjęcia takiej uchwały przez art. 12. ust. 1. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi [Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży.] B. Sąd uznał, że Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych była upoważniona do wydania negatywnej opinii na temat wniosku J. J. Postanowienie Komisji z dnia [...] zawiera dwie informacje, które są kluczowe dla oceny tego postanowienia i późniejszego postanowienia wydanego w II instancji przez Samorządowe Kolegium. Po pierwsze, wskazano, że spośród 6 wniosków rozpatrywanych przez komisję, jako pierwszy (w dniu 3 listopada 2006 r.) wpłynął wniosek M. B., zaś wniosek J. J. był drugi (zarejestrowana data wpływu -11 listopada 2006 r). Przy uwzględnieniu zezwolenia dla M. B., zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w Gminie otrzymało 10 przedsiębiorców czyli maksymalna liczba dopuszczona przez uchwałę Rady Gminy z dnia [...]. Komisja miała prawo przyjąć, że z braku ustalenia przez Radę Gminy odmiennych reguł, pierwszym kryterium oceny wniosków o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest kolejność wpływu wniosków. W tym stanowisku Komisji trudno dopatrzyć się dowolności czy innego przekroczenia dozwolonych granic swobodnego uznania, a równocześnie strona nie zakwestionowała poprawności ustaleń faktycznych przyjętych przez organy administracyjne. C. Zarzut skarżącego, iż zasada pierwszeństwa jest dla niego niekorzystna, a nawet w jego odczuciu - niesprawiedliwa, Sąd ocenił jako nieprawidłowo zaadresowany i w konsekwencji - niemający rozstrzygającego znaczenia w niniejszej sprawie. Zarzut tego rodzaju mógłby być ewentualnie postawiony Radzie Gminy i jej uchwale w sprawie opiniowania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Uchwała taka mogłaby ewentualnie zawierać dodatkowe standardy ubiegania się o zezwolenie, a nie poprzestać wyłącznie na określeniu limitu punków. Skoro wyczerpanie limitu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia powoduje niedopuszczalność wydania dalszych zezwoleń i to niezależnie do merytorycznej zasadności wniosku (wyrok NSA z dnia 1 lutego 1994 r, II SA 1406-1407/93, Wokanda 1995, nr 6, s.34), to konsekwentnie należy przyjąć, że kompetencja Rady Gminy zapisana w art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi [Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spoży- cia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży] obejmuje nie tylko kompetencję do określenia liczby punków, ale w równym stopniu — kryteria, jakimi należy kierować się opiniując i załatwiając wnioski o wydanie zezwole- nia na sprzedaż napojów alkoholowych. Taką interpretację cytowanego art. 12 ust. 1 ustawy uzasadniają ustawowe kompetencje rady gminy i Wójta Gminy, zapisane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Profilaktyka i rozwiązywanie problemów alkoholowych oraz inte- gracja społeczna osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin i prowadzona jest w szczególności poprzez uchwalanie i realizowanie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy, (art. 41 ust. 1 i 2 ustawy). Rada gminy ma też obowiązek zagwarantowania, że liczba punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych bę- dzie zawsze dostosowana do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 ustawy). Natomiast kompetencje decyzyjne Wójta Gminy wyznaczone zo- stały przez art. 18 ust. 3a ustawy niezwykle restrykcyjnie [Zezwolenia organ wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania proble- mów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy]. Skoro więc zasadniczą rolę w kształtowaniu gminnych zasad reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych przypisał ustawodawca radzie gminy, to uzasadnione jest interpretowanie art. 12 ust. 1 ustawy jako kompe- tencji tej rady do ustalenia koniecznych elementów procedury rozdziału ze- zwoleń. Nie można uznać, że ustawa zezwala gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych na swobodne odstępowanie od pierwszeństwa wniosków wcześniejszych czy też - na swobodę komisji w ustalaniu dodatkowych rygorów tego postępowania (np. ogłaszania do publicznej wiadomości terminu składania wniosków). Komisja nie powinna bowiem ustalać sama we własnym zakresie powyższych standardów. W konsekwencji Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie naruszyła prawa negatywnie opiniując wniosek J. J. z tego powodu, że jego wniosek wpłynął po złożeniu wniosku M. B., pozytywnie zaopiniowanego przez Komisję. D. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz. 1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, póz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, póz. 268 i nr 208, póz. 1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, póz. 818 oraz 2007, nr 121, póz.831, nr 221, poz. 1650).