II SA/Ol 1007/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. B. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wyboru przedstawicieli do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły postanawia odrzucić skargę Decyzją nr "[...]" dnia "[...]" Kurator Oświaty, z powołaniem się na art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 104 k.p.a., uchylił uchwałę Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej, podjętą w dniu "[...]" w sprawie wyboru przedstawicieli tej Rady do komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej. W uzasadnieniu orzeczenia Kurator zakwestionował prawidłowość przeprowadzenia przez Przewodniczącą Rady Pedagogicznej głosowania w sprawie wyboru przedstawicieli Rady do komisji konkursowej. Wskazał, iż ani z protokołu, ani z zeznań świadków przesłuchanych w postępowaniu wyjaśniającym, nie wynika, aby kwestia wyboru przedstawicieli Rady do komisji konkursowej poddana była pod głosowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła B. B., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła Kuratorowi Oświaty naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Organ oświaty, w ocenie skarżącej, nie umożliwił zgłoszenia jakichkolwiek wniosków dowodowych i wydał zaskarżoną decyzję bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Podkreśliła, że decyzja nie zawiera pouczenia o trybie i terminie jej zaskarżenia. Wywiodła również, że zaskarżona decyzja stała się przyczyną unieważnienia przez Wójta konkursu na dyrektora szkoły, który wygrała. Narusza to jej interes prawny, dlatego jest legitymowana do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że badał legalność uchwały Rady Pedagogicznej jako organ nadzoru pedagogicznego, a nie w ramach postępowania administracyjnego i uchylił ją w trybie, określonym w art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Nie działał w niniejszej sprawie jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podniósł, iż uchwała Rady Pedagogicznej oraz rozstrzygnięcie organu sprawującego nadzór pedagogiczny, wydane na podstawie art. 41 ustawy o systemie oświaty nie są decyzjami administracyjnymi, gdyż nie rozstrzygają co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji publicznej. Wybór członka komisji konkursowej nie ma bowiem charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe akty nie stanowią również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uchwały rady pedagogicznej mają charakter wewnętrznego aktu zakładowego. Badanie ich zgodności z prawem następuje w postępowaniu nadzorczym, które nie jest jednak postępowaniem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji sądu, jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia ppsa, skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczają przepisy art. 3 do art. 5 ppsa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1- 4 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści cytowanego przepisu wynika, że do sądu administracyjnego skutecznie można zaskarżyć jedynie akt (czynność) kończący postępowanie administracyjne. Skarżąca kwestionuje prawidłowość decyzji, którą to Kurator Oświaty uchylił uchwałę Rady Pedagogicznej w przedmiocie wyboru przedstawicieli tej Rady do komisji konkursowej, mającej na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Należało więc rozważyć charakter prawny tego rozstrzygnięcia. Przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst jednolity Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zmianami), dalej zwanej ustawą o systemie oświaty lub ustawą, wyznaczają bowiem kuratorowi oświaty dwie płaszczyzny działania: jedną jako organu administracji publicznej oraz drugą, jako organu nadzoru pedagogicznego. Zadania i kompetencje kuratora oświaty reguluje art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z treści art.31 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że kurator wydaje decyzje administracyjne, w rozumieniu art. 104 kpa, tylko w sprawach określonych w ustawie. Są to decyzje wydawane między innymi w przypadku uchylenia w całości lub w części statutu szkoły publicznej (art. 60 ust. 3), przyznania lub cofnięcia akredytacji publicznej lub niepublicznej placówce kształcenia ustawicznego bądź oświatowej działalności gospodarczej (art. 68b ust. 2, 5 i 8) oraz przyznania lub cofnięcia akredytacji publicznej lub niepublicznej placówce doskonalenia nauczycieli (art. 77a ust. 6 i 8). Ustawodawca nie przewidział natomiast możliwości wydania w formie decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia uchylającego uchwałę rady pedagogicznej w przedmiocie wyboru członków komisji konkursowej. Sam fakt powołania się przez organ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji na art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nie przesądza, że jest to decyzja administracyjna w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji, że przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. Decyzja ta nie ma bowiem charakteru jednostronnego i władczego działania, skierowanego na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych wobec skarżącej skutków prawnych. Podejmując to rozstrzygnięcie Kurator nie działał jako organ administracji publicznej przez dokonanie konkretyzacji prawa, dającego skarżącej uprawnienie lub nakładające na nią obowiązek. Nie można również przyjąć, że kurator w niniejszej sprawie działał jako organ wyższego stopnia wobec Rady Pedagogicznej. Zgodnie bowiem z art.31 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty kurator wykonuje zadania organu wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wyłącznie w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego i dyrektorów szkół - w sprawach enumeratywnie tu wymienionych, do których ustalanie składu komisji konkursowej nie należy. Zaskarżona decyzja Kuratora Oświaty nie jest również aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Skarżony na tej podstawie akt (czynność) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie lub służbowo organowi wydającemu ten akt (podejmującemu daną czynność). Powinien być natomiast skierowany do indywidualnego podmiotu (nie może to być akt o charakterze generalnym) i mieć charakter publicznoprawny, co oznacza, że skarga może dotyczyć aktów lub czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalności administracji publicznej". Ponadto musi odnosić się do praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wymóg ten należy rozumieć w ten sposób, że dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie (por. T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa, 2005, str. 61 i nast.). Zaskarżone rozstrzygnięcie natomiast warunków tych nie spełnia. Kurator Oświaty wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w wyniku kontroli nadzorczej wobec uchwały Rady Pedagogicznej w przedmiocie wyboru reprezentantów Rady w komisji konkursowej. Akt ten jest wewnętrznym aktem zakładowym i nie mieści się w pojęciu działalności publicznej. W konsekwencji w postępowaniu tym Kurator nie działał jako organ administracji publicznej lecz jako organ nadzorczy. Uprawnienia te ustawodawca przyznał Kuratorowi w art.41 ust.3 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, iż organ sprawujący nadzór pedagogiczny uchyla uchwałę w razie stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Rozstrzygnięcie organu sprawującego nadzór pedagogiczny jest ostateczne. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że uprawnienie uchylenia uchwały rady pedagogicznej w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem, przysługuje organowi sprawującemu nadzór. Zastosowanie cytowanego przepisu w rozpoznawanej sprawie wyklucza więc traktowanie Kuratora jako organu administracji publicznej, działającego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy także zauważyć, iż kwestię obsady stanowiska dyrektora, kierującego szkołą lub inną placówką oświatową normuje art. 36a ustawy o systemie oświaty. Kandydata na dyrektora szkoły lub innej placówki oświatowej obligatoryjnie wyłania się w drodze uprzedniego, konkursu. Regułę tę przyjęto w art.36 a ust. 3 zdanie drugie ustawy. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę określa regulamin konkursu oraz powołuje komisję konkursową, w skład której wchodzą między innymi- co do zasady - dwaj przedstawiciele rady pedagogicznej (art. 36a ust. 5). Powyższe oznacza, że postępowanie administracyjne w przedmiocie obsadzenia stanowiska dyrektora szkoły prowadzone jest przez organ prowadzący szkołę (w niniejszym przypadku przez Wójta), a powołanie komisji konkursowej stanowi część tego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto stanowisko, iż zaskarżenie poszczególnych czynności podejmowanych w toku postępowania, co do zasady, nie jest dopuszczalne. Podejmowane na poszczególnych etapach postępowania akty i czynności odpowiednich organów nie stanowią samodzielnych decyzji administracyjnych i nie kończą danego postępowania; wobec tego mogą być one oceniane dopiero w ramach kontroli końcowego rozstrzygnięcia (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1579/2006, LEX nr 295270, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2024/01, Pr.Pracy 2002/1/38). Natomiast uchwała Rady Pedagogicznej w przedmiocie wyboru członków komisji konkursowej, jak już wskazano, jest czynnością podjętą w trakcie postępowania mającego na celu wyłonienie kandydata na dyrektora szkoły lub placówki oświatowej, któremu następnie powierza się stanowisko dyrektora. Jak wynika z brzmienia art. 3 § 2 pkt 1- 4 ppsa ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia aktu, który nie kończy postępowania administracyjnego. Również przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują możliwości odrębnego zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności podejmowanych w postępowaniu konkursowym. Wobec powyższego nie jest skuteczne przedsięwzięcie przez kandydata na dyrektora działań, skierowanych przeciwko poszczególnym aktom i czynnościom podjętym w toku tego postępowania. Z uwagi na fakt, że konkurs, w którym uczestniczyła skarżąca został unieważniony, zarzuty co do komisji konkursowej, w tym trybu wyboru jej członków, mogłyby być ewentualnie podnoszone wyłącznie w postępowaniu, którego przedmiotem jest legalność unieważnienia postępowania konkursowego. Wynika to z treści § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej ( Dz. U Nr 189, poz.1855). Przepis ten nie wymaga dla unieważnienia konkursu jakiegokolwiek działania lub współdziałania kuratora oświaty. O dopuszczalności ochrony prawnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym dla kandydata na dyrektora, jednakże w sprawach, zakończonych wydaniem aktu unieważniającego wynik konkursu, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt OPS 4/06. Ponadto Sąd zauważa, że nawet przyjmując założenie, iż decyzja Kuratora Oświaty z dnia "[...]" podlegała zaskarżeniu, to skarżąca uchybiłaby terminowi do wniesienia skargi. Niezbędnym warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia aktu administracyjnego do sądu administracyjnego jest między innymi uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca na wezwanie Sądu podała, że odpowiedź na jej pismo, które ewentualnie mogłoby być potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, doręczono jej w drugiej połowie sierpnia, po dniu 15 sierpnia 2007 r. W myśl zaś art. 53 § 2 ppsa w takim przypadku skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie, przyjmując nawet najkorzystniejszą dla skarżącej datę z drugiej połowy sierpnia jako ostatni dzień tego miesiąca, termin do wniesienia skargi upływałby z dniem 30 września 2007 r. Natomiast skarga została wniesiona dopiero w dniu 16 października 2007 r., zatem po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi. Już ta okoliczność mogłaby stanowić samodzielną przesłankę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa. Jednakże o odrzuceniu skargi w rozpoznawanej sprawie przesądził fakt, iż decyzja w przedmiocie uchylenia uchwały Rady Pedagogicznej w sprawie wyboru przedstawiciela Rady do komisji konkursowej, podjęta przez Kuratora Oświaty, jako organ nadzoru, nie może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego z uwagi na przedmiot sprawy, który nie podlega dyspozycji art. 3 § 2 ppsa i nie został poddany kognicji sądu administracyjnego przepisem ustaw szczególnych. Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje bowiem sądowej kontroli legalności orzeczeń wydawanych przez kuratora w ramach postępowania nadzorczego. Powyższe spowodowało, że Sąd nie kontrolował legalności zaskarżonej decyzji i skargę postanowił odrzucić, jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.