II OSK 1680/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1823/07 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1823/07, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że wyrokiem z dnia 20 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2003 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Płockiego (z dnia [...] czerwca 2003 r.) zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą A. Sp. z o.o. pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej GSM-900 zlokalizowanej na działce nr [...] w S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2006 r. oddalił skargę kasacyjną na ww. wyrok złożoną przez A. Sp. z o.o. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił kolejną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2006 r. uchylającą decyzję Starosty Płockiego z dnia [...] czerwca 2003 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd wskazał ponownie na uchybienia w postępowaniu odwoławczym oraz naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W związku z przedmiotowymi wyrokami sądów administracyjnych, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 utrzymał w mocy decyzję Starosty Płockiego z dnia [...] czerwca 2003 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Przeprowadzając postępowanie odwoławcze Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że wydanie pozwolenia na budowę opisanego przedsięwzięcia zostało poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, raportem oddziaływania inwestycji na środowisko, niezbędnymi uzgodnieniami i zawiadomieniem do publicznej informacji. Ponadto, jak zauważył organ budowa stacji bazowej telefonii komórkowej została zakończona, a inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, również ze względu na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wynikającą z faktu wybudowania stacji bazowej i jej użytkowania. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie zarzuciło, nieuwzględnienie przez organy opinii inż. M. K. przedstawionej przez stronę kwestionującej raport oddziaływania na środowisko. Ponadto w ocenie skarżącego raport o oddziaływaniu na środowisko został sporządzony z naruszeniem ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w szczególności uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. W rozpatrywanej sprawie bowiem raport został opracowany na podstawie rozporządzenia z roku 2002, które nie obowiązywało w chwili orzekania przez organ drugiej instancji. Zdaniem Stowarzyszenia naruszono art. 10 § 1 k.p.a., nie dopuszczając go do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest, zdaniem Stowarzyszenia, nieważna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymienionym na wstępie wyrokiem uznał skargę za niezasadną. W ocenie Sądu Starosta Płocki nie mógł w niniejszej sprawie odmówić A. Sp. z o.o. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Przedstawiony projekt odpowiada bowiem przepisom 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zaś Starosta Płocki w sposób zgodny z treścią art. 35 pkt 3 Prawa budowlanego ocenił zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jego kompletność i zgodność z innymi przepisami. Jak słusznie podniósł Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy Słubice z dnia [...] stycznia 2003 r., wiązała organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z załączonego raportu oddziaływania na środowisko opracowanego przez biegłego prof. dr hab. S.G. wynika jednoznacznie, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej GSM nie będzie wywierała negatywnego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi. Zapewniono również udział społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym stosownie do art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Nawiązując do zarzutu nieuwzględnienia przez organ opinii sporządzonej przez inż. M.K., przedstawionego przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, Sąd wskazał, że opinię tę, opracowaną przez przedstawiciela Stowarzyszenia [...] należy uznać za kolejne zarzuty strony podniesione w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, które organ ocenił w tym postępowaniu. Opracowania to nie może natomiast być utożsamiane z innym raportem oddziaływania na środowisko opracowanym przez innego biegłego. Za całkowicie nieuzasadniony Sąd pierwszej instancji, uznał zarzut skarżącego dotyczący sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem w niniejszej sprawie Starosta Płocki dysponował ostateczną decyzją Wójta Gminy Słubice z dnia [...] stycznia 2003 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, to był związany jej ustaleniami. Treść decyzji nie była kwestionowana przez stronę w odrębnym postępowaniu. Sąd wskazał także, że zrealizowanie inwestycji w trakcie toczącego się postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, czyli przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, powoduje bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej zaś właściwe w sprawie stają się organy nadzoru budowlanego. Tym niemniej należy podnieść, że w niniejszej sprawie inwestor zrealizował inwestycję w momencie, gdy dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która wszakże została później wyeliminowana z obiegu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nie można zatem tej sytuacji uznać za tożsamą z przypadkiem rozpoczęcia budowy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, czyli wbrew treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo Wojewoda Mazowiecki był związany wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2005 r. oraz z dnia 21 lutego 2007 r. oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006 r., z których wynikał obowiązek ponownego wnikliwego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Dlatego działanie organu odwoławczego, który – wbrew twierdzeniom skarżącego – zauważył fakt zrealizowania spornej inwestycji i rozważał możliwość umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednakże dokonał merytorycznego rozpoznania odwołania, Sąd ocenił jako prawidłowe. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy organ zdecydował o uznaniu Stowarzyszenia za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, Sąd uznał za całkowicie pozbawiony podstaw. Na powyższe rozstrzygnięcie Sądu skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...] reprezentowane przez adwokata A.G. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego: – art. 7, 10, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, – art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 174 ust 1 p.p.s.a., – art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 174 ust 1 p.p.s.a., – art. 19 nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 113, poz. 954) w związku z art. 145 § 1 pkt 2 w powiązaniu z art.174 ust 1 p.p.s.a., – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie sposób podzielić stanowiska Sądu, że inwestycja została wybudowana w sytuacji istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z tym można ponownie wydać pozwolenie na budowę. Wyeliminowanie decyzji organu II instancji spowodowało, że niemożliwe było uzyskanie decyzji ostatecznej pozwolenia na budowę w sytuacji realizacji inwestycji. Inwestor zdawał sobie sprawę z tego, że uchylenie decyzji organu II instancji spowoduje przyjęcie sprawy przez organ nadzoru. Ponadto, skarżący wskazał, że w czasie orzekania przez organ II instancji inwestor nie posiadał ważnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wydana w styczniu 2003 r. na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z roku 1994, która z dniem 11 lipca 2003 r. przestała obowiązywać w całości, gdyż zastąpiła ją ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z roku 2003 – Dz.U. Nr 80, poz. 717), stąd utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji było niedopuszczalne. Za niedopuszczalne skarżący uznał także, nieustosunkowanie się przez organ do dowodów przedstawionych przez stronę (opinia mgr inż. M.K.), wskazujących na istnienie realnego zagrożenia zdrowia i życia. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym udział w nim zgłosiło [...] Stowarzyszenie B., które poparło skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Strona wnosząca tę skargę podniosła, że "art. 19 nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska Dz.U. Nr 113, poz. 954 z lipca 2005 r. wprowadził zasadę, iż postępowanie wszczęte a nie zakończone decyzją ostateczną prowadzi się tylko i wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu". Kwestia ta – zdaniem skarżącego – została pominięta a z treści orzeczenia nie wynika nawet, czy inwestor był wzywany do złożenia odpowiedniego wniosku. Tak sformułowany zarzut jest o tyle niezrozumiały, iż postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte wnioskiem A. Sp. z o.o. z dnia 26 marca 2003 r. i przez cały czas toczyło się na wniosek tego podmiotu. Organy administracyjne nie miały więc żadnych podstaw do wzywania wnioskodawcy do składania nowego wniosku, którego spółka A. nigdy nie cofnęła i przez cały okres trwania postępowania żądała jego uwzględnienia. Sformułowany w skardze kasacyjnej kolejny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca tę skargę dostrzegła w fakcie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w sytuacji, gdy stacja ta została już zrealizowana i strona uzyskała pozwolenie na jej użytkowanie. Powołując się na wyroki NSA skarżący wyraził pogląd, że fakt zrealizowania inwestycji uniemożliwił wydanie pozwolenia na budowę a sprawa winna być rozpatrywana w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane przez organy nadzoru budowlanego. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, co również zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd, iż zrealizowanie inwestycji przed wydaniem ostatecznego pozwolenia na budowę uniemożliwia wydanie takiego pozwolenia i uzasadnia umorzenie postępowania (por. przykł. wyroki WSA w Warszawie z 15 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1349/05, niepubl.; NSA z 30 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 675/97 i z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt IV SA 1860/96, niepubl.). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż odmienna jest sytuacja (jaka zaistniała też w rozpoznawanej sprawie), gdy inwestor realizuje inwestycję w czasie, gdy dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która dopiero później została wyeliminowana wyrokiem sądu. W takiej sytuacji nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji znalazło aprobatę zarówno w orzecznictwie NSA jak i Sądu Najwyższego. W wyrokach NSA z dnia 21 grudnia 1994 r. sygn. akt IV SA 1632/93 (niepubl.) i SN z 12 marca 1993 r. sygn. akt ARN 2/93 (publ. w LexPolonica nr 320613) sądy stwierdziły, iż przystąpienie do budowy przed uzyskaniem decyzji ostatecznej i ukończenie budowy przed zakończeniem postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę prowadzi do sytuacji, w której wydanie pozwolenia jest bezprzedmiotowe i jeżeli nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną, powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowości takiej nie ma więc w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, następnie uchylonego. W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, stacja bazowa telefonii komórkowej w S. została zrealizowana w miesiącach październiku i listopadzie 2003 r., po wydaniu przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymującej w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. Ta ostateczna decyzja została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie dopiero w dniu 20 stycznia 2005 r. W tej sytuacji organy trafnie stwierdziły brak bezprzedmiotowości postępowania i konieczność jego kontynuowania w celu spowodowania pewności stanu prawnego. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należy więc uznać za nieuzasadniony. Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Wydając pozwolenie na budowę w dniu [...] czerwca 2003 r. organ dysponował ważną decyzją Wójta Gminy Słubice z dnia [...] stycznia 2003 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Fakt, że ta ostatnia ustawa została z dniem 11 lipca 2003 r. uchylona kolejną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza, że inwestor nie posiadał ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy wniosek o pozwolenie na budowę złożył w okresie ważności decyzji z [...] stycznia 2003 r. Trafne jest też stanowisko WSA, że niedopuszczalne było kontrolowanie zasadności ostatnio wymienionej decyzji, wydanej w innym postępowaniu, w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie mają też żadnego uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7, 10, 77 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Stanowiska wyrażonego przez M.K. nie można było traktować jako opinii rzeczoznawcy podważającej wywody raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, bowiem sporządził je przedstawiciel i rzecznik Stowarzyszenia wnoszącego skargę kasacyjną. Zasadnie uznane ono zostało przez Sąd I instancji za stanowisko strony, do którego organ ustosunkował się w toku postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna nie wykazała też innych naruszeń przepisów proceduralnych niedostrzeżonych w postępowaniu sądowym. Nie wykazała też żadnych naruszeń ustawowych wymogów uzasadnienia wyroku wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro więc skarga ta nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw, podlega ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.