I OSK 592/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del.WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 811/07 w sprawie ze skargi C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia społecznego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r. II SA/Ol 811/07 oddalił skargę C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2007 r. wydaną w sprawie udzielenia zabezpieczenia społecznego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2007 r. C. G. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dobrym Mieście o przyznanie, na podstawie art. 37 i 67 pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zobowiązań wyrażonych w ustawach z dnia 29 stycznia 1999, poz. 67 i 68 oraz z dnia 24 kwietnia 2003 r. Dz. U. Nr 113, poz. 1065, zabezpieczenia społecznego w wysokości minimum socjalnego ustalonego przez Instytut Pracy i Spraw Społecznych. Podał, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, pozostającą na utrzymaniu żony, której dochód netto wynosi [...] zł. W związku z tym wnioskiem Ośrodek wystąpił do strony o dostarczenie zaświadczenia o zarobkach małżonki za miesiąc marzec 2007 r., jak również uzgodnienie terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Następnie C. G. poinformował organ, iż jego średni dochód rodziny przekracza maksymalny pułap dochodu na osobę jaki przewidują przepisy ustawy o pomocy społecznej, o której mowa w art. 71 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), a której nie podlega. Sprecyzował, że prosił o zabezpieczenie społeczne, jakie gwarantuje art. 67 pkt 2 Konstytucji i ratyfikowane umowy międzynarodowe. W jego przypadku Konstytucja oraz wymienione ustawy nie nakazują dostarczenia zaświadczeń o jakie wystąpił MOPS, jak również przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zaświadczenie doręczy dopiero z chwilą rozpoczęcia działań zmierzających do przyznania mu zabezpieczenia społecznego. Burmistrza Dobrego Miasta, działając w oparciu o art. 105 k.p.a., decyzją z dnia [...] maja 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia stronie zabezpieczenia społecznego. Organ wyjaśnił, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie przyznania prawa do zabezpieczenia społecznego na podstawie art. 67 Konstytucji RP, gdyż przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do przyznania jakichkolwiek świadczeń. Zabezpieczenie społeczne, o jakim mowa w tym przepisie Konstytucji nie znajduje się w zakresie działań organów pomocy społecznej, ani innych organów administracji. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) nie przewiduje zaś świadczeń określonych jako zabezpieczenie społeczne. Strona we wniosku oświadczyła, że nie oczekuje pomocy realizowanej w oparciu o ustawę o pomocy społecznej. Ponieważ żaden organ administracji publicznej nie realizuje wprost świadczenia w postaci zabezpieczenia społecznego organ ten nie miał możliwości przekazania wniosku strony zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji C. G. twierdził, że Konstytucja jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio i żadne ustawy nie są warunkiem dla stosowania Konstytucji. Kwestia ta znajduje uregulowanie w art. 37 i 81 Konstytucji, jak również w powołanych przez niego ustawach. Podkreślił, że przepisy te stanowią prawo, które w demokratycznym państwie winno być stosowane. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z [...] czerwca 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ odwoławczy przywołał orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt III RN 141/2001 (publ. OSNAPiUS 2002/24/584) stwierdzające, że zarówno art. 32 jak i art. 67 Konstytucji RP nie zawierają treści normatywnej nadającej się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego (uwzględniającego) roszczenie. Przepisy te są raczej źródłem gwarancji aniżeli praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wskazano, iż taki wzorzec znajduje materializację w ustawach, w których ustawodawca konkretyzuje deklarację konstytucyjną. Takim przykładem jest ustawa o pomocy społecznej, która uprawnia każdego obywatela do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania. Skoro wnioskodawca jednoznacznie twierdzi, iż należy mu się zabezpieczenie społeczne na podstawie innej regulacji niż ustawa o pomocy społecznej, a wskazane przepisy nie mogą stać się podstawą do przyznania wnioskowanego świadczenia, postępowanie przed organem pierwszej instancji należało umorzyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie C. G. zarzucił Kolegium naruszenie przepisów gwarantujących obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego. Podał, że przytoczono wyrok, który nie ma nic wspólnego z jego wnioskiem. Konstytucja nie zawiera rozdziału, który dotyczyłby "wzorców" lecz zapis o jej bezpośrednim stosowaniu - art. 8. Podniósł, iż ustawa zasadnicza niczego nie zapowiada lecz z chwilą jej ogłoszenia stała się powszechnie obowiązującym prawem. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. skarżący dodatkowo podał, że świadczenie, o które się ubiegał, winno być przyznane także na podstawie art. 12 Europejskiej Karty Społecznej. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że z wniosku oraz oświadczeń składanych w toku postępowania jednoznacznie wynika, iż skarżący nie oczekuje pomocy w postaci udzielenia jednego ze świadczeń realizowanych w oparciu o zapisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, lecz zabezpieczenia społecznego na podstawie art. 37 i art. 67 pkt 2 Konstytucji. Stosownie do art. 67 ust. 2 Konstytucji obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Wobec takiego brzmienia przepisu nie budziło żadnych wątpliwości Sądu stwierdzenie organów orzekających, że powołany przepis nie może stanowić samoistnej podstawy do przyznania osobie potrzebującej zabezpieczenia społecznego. Zakres i forma takiego zabezpieczenia społecznego musi wynikać z ustawy. System zabezpieczenia społecznego obywateli został przez ustawodawcę zabezpieczony poprzez stworzony system uprawniający do otrzymywania rent i emerytur, prawa do zasiłku w przypadku osób bezrobotnych, czy też świadczeń z pomocy społecznej. Należy uznać, że art. 67 ust. 2 Konstytucji stanowi wzorzec konstytucyjny określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Przepis ten stanowi zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyrok TK z 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01, publ. OTK 2002/1/2, wyrok TK z dnia 13 grudnia 2004 r. sygn. K 20/04, publ. OTK 2004/11/115) art. 67 Konstytucji nie rodzi roszczeń po stronie potencjalnych uprawnionych, a tym samym roszczeń o świadczenie określonej wysokości. Z powołanego wyżej przepisu nie da się bowiem wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia. Przepis ten zawiera treść normatywną, która nie nadaje się do budowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwia oparcia na niej orzeczenia zasądzającego roszczenie. To dopiero przepisy ustaw szczegółowo regulujących kwestie dotyczące prawa podmiotowego stanowią podstawę ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o przewidzianą w ustawie zasadniczej formę zabezpieczenia społecznego. Podstawy do przyznania skarżącemu zabezpieczenia społecznego nie może stanowić również art. 37 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i prawa zapewnionych w Konstytucji, bowiem przepis ten gwarantuje korzystanie z wolności i praw zapewnionych w ustawie zasadniczej niezależnie od obywatelstwa. Odnośnie zarzutu, iż organy administracji publicznej winny stosować przepisy Konstytucji wprost, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosownie do art. 8 Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), zaś przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (ust. 2). Zatem jako zasadę wyrażono w ustawie zasadniczej bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji, z wyjątkiem, kiedy Konstytucja stanowi inaczej. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy. Wyjątek od ogólnej reguły zawiera właśnie redakcja art. 67 ust. 2 Konstytucji. W tym względzie zatem brak jest możliwości bezpośredniego działania tego przepisu. Ponadto podstawy prawnej do żądania przyznania zabezpieczenia społecznego nie może stanowić art. 12 ust. 2 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67), zgodnie z którym w celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do zabezpieczenia społecznego, Umawiające się strony zobowiązują się m.in. utrzymywać system zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikowania Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (nr 102) dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, bowiem przepis ten nie nakłada na Państwo obowiązku zapewnienia każdemu obywatelowi niezdolnemu do pracy ze względu na stan zdrowia lub wiek albo pozostającemu bez pracy nie z własnej woli, świadczenia z zabezpieczenia społecznego zapewniającego zaspokojenie niezbędnych potrzeb (por. wyrok SN z dnia 13 kwietnia 2007r. sygn. akt I CSK 488/06, Biul. SN 2007/7/12). Stosownie do art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia między innymi w sytuacji, gdy strona żąda rozstrzygnięcia co do prawa (co do zasady), a przepis dopuszcza jedynie przyznanie konkretnie określonego uprawnienia (por. Wyrok NSA z dnia 7 września 1982r. sygn. SA/Wr 363/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 82). Zdaniem Sądu prawidłowo organ pierwszej instancji umorzył wszczęte wnioskiem strony postępowanie, jako bezprzedmiotowe. W świetle art. 105 k.p.a. brak jest możliwości konkretyzacji żądania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. C. G., reprezentowany przez adwokata J. D., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo braku do tego podstaw. W jego ocenie skarga była uzasadniona, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 65 § 1 k.p.a., co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że o znaczeniu czynności decyduje treść złożonego oświadczenia woli. Niewłaściwe jej oznaczenie lub nazwanie nie ma znaczenia dla wywołania skutków prawnych. Z treści wniosku wynika, że skarżący podjął działania zmierzające do nabycia świadczeń społecznych. Brak precyzji wynika z faktu, że nie jest on prawnikiem i nie posiada wiedzy w zakresie przepisów prawa. W takiej sytuacji należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę właściwemu organowi celem merytorycznego rozpoznania w oparciu o stosowne przepisy materialne, niezależnie od podstawy prawnej wskazanej we wniosku. W tym kontekście istotny jest art. 9 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek udzielania informacji stronie, ograniczając tym samym zasadę ignorantia iuris nocet. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Konsekwencją związania NSA podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Nadto związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że NSA dokonuje oceny zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach zakreślonych postawionym i zarzutami. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 151 p.p.s.a. Prawidłowo bowiem Sąd ocenił postępowanie organów administracji publicznej. Skarżący wyraźnie, w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wskazał, że domaga się przyznania zabezpieczenia społecznego na podstawie art. 37 i 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a nie w oparciu o ustawę o pomocy społecznej. Wobec takiego żądania strony rzeczą organów było rozpatrzenie wniosku i wydanie stosowanego, znajdującego oparcie w przepisach prawa rozstrzygnięcia. Jedynym możliwym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., gdyż przepisy Konstytucji, w szczególności art. 67 ust. 2, nie stanowią podstawy materialnoprawnej do przyznania zabezpieczenia społecznego. Zatem skoro organy administracji publicznej prawidłowo odczytały zakres żądania skarżącego brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, iż doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 65 § 1 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że nie można postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu w części wskazującej na naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 k.p.a. należy wskazać, że niniejsza jednostka redakcyjna składa się z trzech punktów, które zawierają różną treść normatywną. Rzeczą autora skargi kasacyjnej było precyzyjne wskazanie przepisu, którego naruszenie zarzuca. Brak w tym zakresie czyni zarzut bezzasadnym, gdyż rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest precyzowanie zarzutów za stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego - adwokatowi J. D. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.