II SA/Kr 912/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Mariusz Kotulski Sędziowie NSA : Joanna Tuszyńska AWSA: Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych; skargę oddala. W dniu [.....] ., jak wynika z prezentaty Starostwa Powiatowego w O. , inwestor J.J. , prowadząca Firmę Handlowo-Usługową "[.....] r" z siedzibą w K. , dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na: montażu rozłącznika na słupie Zakładu Energetycznego, postawieniu słupa betonowego na płycie betonowej, ustawieniu transformatora oraz skrzyni rozdzielczo-pomiarowej na działce nr .... w B. Decyzją z dnia [.....] wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej - Prawo budowlane z 1994 r.), Starosta O. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia przez J.J., prowadzącą Firmę Handlowo-Usługową "[.....] " z siedzibą w K. , zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na: montażu rozłącznika na słupie Zakładu Energetycznego, postawieniu słupa betonowego na płycie betonowej, ustawieniu transformatora oraz skrzyni rozdzielczo-pomiarowej na działce nr .....w B. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalił, iż decyzją z dnia [.....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. orzekł o nakazie rozbiórki słupowej stacji transformatorowej zlokalizowanej w B. w rejonie mostu na rzece ..... na działce nr ........ Z informacji uzyskanych w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w O. , wynika, że nałożony w/w decyzją obowiązek rozbiórki nie został jeszcze wykonany. Starosta podniósł, że zgodnie z artykułem 30 ust 6 Prawa budowlanego z 1994 r. właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Artykuł art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi z kolei, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Starosta stwierdził, że w przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia z próbą dokonania zgłoszenia robót budowlanych, już wykonanych, co jednoznacznie wskazuje na naruszenie przepisu art. 30 ust 5 Prawa budowlanego z 1994 r. Z tych też względów Starosta O. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Z decyzją tą nie zgodziła się J.J. i wniosła, działając przez ustanowionego pełnomocnika, odwołanie od tej decyzji. Pełnomocnik odwołującej się zarzucił, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podniósł, że powołany w uzasadnieniu przepis art. 30 ust 6 Prawa budowlanego z 1994 r. wymienia trzy sytuacje, w których organ wnosi sprzeciw, żadna z nich, jego zdaniem, nie pasuje do stanu faktycznego w tej sprawie. Wykonanie wymienionych wyżej robót nie wymaga pozwolenia na budowę, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też nie dotyczy obiektu opisanego w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z 1994 r. Brak jest więc podstaw, co do zastosowania normy wymienionego wyżej ustępu art. 30 Prawa budowlanego z 1994 r. Również powołany w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. jest nie adekwatny do zaistniałej sytuacji. Głosi on, że nie można dokonać zgłoszenia po przystąpieniu do wykonywania robót. Pełnomocnik podniósł, że odwołująca się, do wykonywania żadnych robót nie przystąpiła. Starosta powołuje się w uzasadnieniu, na istnienie decyzji PINB w O. z dnia [.....] jako dowodu dokonania przez odwołująca się jakiś robót w wyniku, których powstał stan uzasadniający wydanie nakazu rozbiórki w stosunku do wykonanego obiektu. Uważa, że przywołana okoliczność nie jest jednak dowodem na nic istotnego w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze nakaz rozbiórki wydany wprawdzie w stosunku do tej samej nieruchomości i skierowany do odwołującej się jako obecnej właścicielki nieruchomości, to ma za przedmiot obiekt który został wykonany przez poprzedniego właściciela. Toczy się również postępowanie odwoławcze w stosunku do tej decyzji przed organem II instancji. Nie jest więc decyzja ta dowodem na wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych przez odwołującą się. Po drugie nie istnieje taki przepis prawa, który w sposób analogiczny do pkt 3 ust. 6 art. 30 Prawa budowlanego z 1994 r. zakazywałby zgłaszania robót budowlanych w miejscu gdzie takie roboty zostały już uprzednio wykonane. Tym samym, oczywistym jest, że nie istnieje żadna przesłanka do wniesienia przez Starostę O. sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez odwołującą się. Decyzją z dnia [.....] , Wojewoda ....... powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty O. z dnia [.....] o wniesieniu sprzeciwu. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda .......wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r., właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zdaniem Wojewody powołane przepisy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Przepisy art. 29-30 Prawa budowlanego z 1994 r. nie zwalniają bowiem inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla wskazanego w zgłoszeniu zakresu robót budowlanych. Oznacza to, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 30 ust. 6 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowiący o wniesieniu sprzeciwu, w sytuacji gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda podniósł, że z akt sprawy wynika, że zgłoszenie dotyczy robót budowlanych, które już zostały rozpoczęte na działce nr ......w B. , a w stosunku do których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał nakaz rozbiórki, na mocy decyzji z dnia [.....] .Oznacza to, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 30 ust. 6 pkt. 2, w związku z ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowiący o wniesieniu sprzeciwu, w sytuacji gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Przez inne przepisy należy rozumieć ust. 5 powołanego przepisu, który jednoznacznie wskazuje, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Ponadto Wojewoda zauważył, że w badanej sprawie, przez analogię ma zastosowanie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Przyjęcie zgłoszenia stanowi formę akceptacji planowanej inwestycji przez właściwy organ, podobnie jak stanowi ją wydanie pozwolenia na budowę. Skoro zatem istnieje jednoznaczna ustawowa regulacja, określająca zachowanie organu wydającego pozwolenie na budowę, w sytuacji jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, to przez analogię należy ją stosować także przy przyjmowaniu zgłoszenia. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ l instancji pominął przepis art. 30 ust. 6 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. ale błąd ten przy słusznym rozstrzygnięciu nie ma znaczenia dla bytu prawnego decyzji i zostaje sprostowany przez organ odwoławczy. Zdaniem Wojewody zarzuty strony odwołującej się nie są słuszne i nie mają znaczenia dla bytu prawnego zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja wydana została z podstawą prawną. Bez znaczenia w sprawie jest kto faktycznie wybudował obiekt podlegający rozbiórce a sprawa ta może być badana jedynie na drodze cywilno-prawnej a nie administracyjnej. Stan faktyczne-prawny sprawy nie wymaga ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Słusznie zatem organ l instancji orzekł zaskarżoną decyzją o sprzeciwie na wykonanie zgłoszonych robót budowlanych. Badana decyzja w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. i przepisów wykonawczych do tej ustawy - nie budzi zastrzeżeń, dlatego Wojewoda ...... nie znalazł podstaw do jej uchylenia, w myśl żądania wyrażonego w treści odwołania. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J.J. , działając przez pełnomocnika. Zarzucił on organowi odwoławczemu rażące naruszenie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego z 1994 r., poprzez jego zastosowanie do nieadekwatnego stanu faktycznego, art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie do nieadekwatnego stanu faktycznego, art. 35 ust. 5 poprzez jego analogiczne zastosowanie. Pełnomocnik skarżącej powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu l instancji podkreślając jeszcze raz, iż jego zdaniem, wykonanie zgłoszonych przez skarżącą robót budowlanych nie pasuje do sytuacji wymienionych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego z 1994 r. Również powołana w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji treść art. 30 ust. 5 jest nieadekwatna do zaistniałej sytuacji albowiem skarżąca do żadnych robót nie przystąpiła. Nie może być dowodem na tą okoliczność decyzja o nakazie rozbiórki. Wprawdzie dotyczy ona tej samej nieruchomości lecz ma za przedmiot obiekt, który został wykonany przez poprzedniego właściciela. Organy nie udowodniły w jego ocenie, ze pomiędzy obiektem będącym przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego a robotami opisanymi w zgłoszeniu dokonanymi przez skarżącą zachodzi jakikolwiek związek. Niedopuszczalne jest też stosowanie analogii w prawie publicznym, a to uczynił Wojewoda .........wskazując na zastosowanie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie istniała więc żadna przesłanka do wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ....... wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zadaniem organów administracji architektoniczno-budowlanej było dokonanie oceny zgodności zgłaszanych przez inwestora robót budowlanych z prawem i dopuszczenie do ich realizacji w przypadku pozytywnej oceny bądź też nie dopuszczenie do ich realizacji, gdy ocena ta jest negatywna. Postępowanie administracyjne wszczęte wskutek zgłoszenia budowy lub robót budowlanych jest kończone, w pierwszym przypadku swoistą zgodą właściwego organu na przystąpienie przez inwestora do wykonywania budowy lub robót objętych zgłoszeniem, polegającą na nieskorzystaniu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia z prawa wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.) na rozpoczęcie zamierzonej budowy lub robót budowlanych bądź, w drugim przypadku, kończy je decyzja o sprzeciwie właściwego organu. Kluczową więc kwestią było uzyskanie odpowiedzi na pytanie jakiego rodzaju roboty budowlane zostały objęte zgłoszeniem inwestora, czy są to roboty budowlane dla których realizacji, w świetle uregulowań Prawa budowlanego z 1994 r., wymagane jest jedynie zgłoszenie, czy też są to roboty budowlane, których zakres wykracza poza ten tryb i wymagają one uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. We wspomnianym zgłoszeniu do organu administracji architektoniczno-budowlanej inwestor określiła, że roboty budowlane będą obejmować: montaż rozłącznika na słupie Zakładu Energetycznego, postawienie słupa betonowego na płycie betonowej, ustawienie transformatora oraz skrzyni rozdzielczo-pomiarowej na działce nr .....w B. Analizując zebrany przez organy orzekające materiał dowodowy, w szczególności znajdujący się w aktach "projekt wykonawczy" opracowany przez mgr inż. J.O. przedmiotowego zamierzenia, stwierdzić należy, że kwalifikacja zgłaszanych przez inwestora robót budowlanych, dokonana przez organy administracji, była poprawna. Bezspornym jest, że inwestor w ramach tych robót winien wykonać fundament ze studni z betonem z 3 kręgów o 0 1,5 m, na głębokości 3,3 m od powierzchni gruntu, postawić betonowy słup o wysokości ......m, przytwierdzić do niego skrzynię rozdzielczą RS-W, wykonać słup wraz z podestem pod transformator o wysokości ......m, umieścić na nim transformator, całość zaś podłączona zostanie przyłączem napowietrznym LSNi-15kV z istniejącym obok słupem linii elektroenergetycznej LSN-15 kV relacji od [.....] tzw. "trojakiem". Powyższe wskazuje, że mamy do czynienia z montażem, tj. takim rodzajem robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego z 1994 r.), który polega na wytworzeniu obiektu z gotowych, połączonych (montowanych) w jedną funkcjonalną całość elementów. Jest to więc wykonanie obiektu od podstaw, w sposób kompleksowy i bez powiązania z innym. Pojęcie montażu jest adekwatne do procesu powstawania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z bowiem z tym przepisem przez budowlę rozumieć należy każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. urządzenia techniczne, jakim niewątpliwie jest słupowa stacja transformatorowa. W takim razie realizacja tego rodzaju robót budowlanych wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w myśl generalnej zasady ustanowionej w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. (art. 28), że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31 Prawa budowlanego z 1994 r. W tych ostatnich przepisach, zawierających wyczerpujący katalog budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tego rodzaju roboty budowlane nie zostały wymienione, nie mieszczą się w żadnej z kategorii wymienionych tam budów i robót budowlanych. W tym przypadku nie można mówić tylko instalowaniu czegoś, które to pojęcie nie dotyczy wykonywania nowego obiektu lecz prac związanych już z istniejącymi obiektami budowlanymi, czy też budowy przyłączy elektroenergetycznych, bo takim bez wątpienia nie jest przedmiotowy obiekt. Nie jest to także przebudowa sieci elektroenergetycznej. Przesłanka niedopuszczenia do realizacji przedmiotowych robót budowlanych zatem zaistniała i jest to ta, o której mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., jak słusznie wskazał Wojewoda ........ Nie jest to zatem sytuacja, jak sugerował pełnomocnik skarżącej, że brak jest podstawy prawnej do wniesienia sprzeciwu. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego znalazły się, w końcowym jego fragmencie, niezbyt fortunne wywody, co do stosowania art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. w drodze analogii, ale tego rodzaju błąd nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia skoro w początkowym fragmencie uzasadnienia Wojewoda w sposób wyraźny stwierdza, że przedmiotowe roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Nawet w sytuacji sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji administracyjnej bierze się pod uwagę trafność rozstrzygnięcia jako elementu konstytutywnego tego aktu administracyjnego obrazującego władczy objaw organu administracji publicznej. Dodać także należy, że nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie okoliczność, że inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na realizacji słupowej stacji transformatorowej w sytuacji, gdy obiekt ten został już zrealizowany i nadto objęty nakazem rozbiórki organu nadzoru budowlanego. Art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r wyraźnie statuuje, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Nie mają uzasadnienia podnoszone przez pełnomocnika skarżącej kwestie, że obiekt, który inwestor zamierzała realizować w ramach zgłoszenia nie jest tożsamy z tym objętym nakazem rozbiórki. Porównanie mapy sytuacyjno-wysokościowej, wykonanej w skali 1: 500 znajdującej się w "projekcie wykonawczym" z opisem obiektu objętego nie pozostawiają wątpliwości, że jest to jeden i ten sam obiekt. Nadto zasadność decyzji o sprzeciwie wniesionego przez właściwe organy wzmacnia dodatkowo fakt, że realizacja tego rodzaju obiektu w miejscu, wskazanym na wzmiankowanej mapie jest zabroniona. W świetle bowiem art. 85 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r, Nr 239, póz. 2019), rozkopywanie wałów, wbijanie słupów, ustawianie znaków przez nieupoważnione osoby, a w myśl pkt 4 zabronione jest wykonywanie obiektów budowlanych, kopanie studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie napowietrznej. Decyzyjna aktywność organów administracji architektoniczno-budowlanej w formie sprzeciwu możliwa była również z powodu zachowania przez nie terminu do jego wniesienia obejmującego doręczenie tejże decyzji (zgłoszenie dokonane w dniu .......2007 r., doręczenie decyzji o sprzeciwie nastąpiło w dniu ........ 2007 r., a więc z zachowaniem 30 dniowego terminu przewidzianego do jego wniesienia). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.