II OSK 882/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 44/06 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 44/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że w dniu 11 lipca 2003 r. do Prezydenta Miasta Krakowa wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa Budownictwa i Obrotu Towarowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na parterze, z przyłączami infrastruktury technicznej w rejonie ulic B., B. i A. K. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. 6 K. w K.. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] września 2005 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] z siedzibą w K., a w wyniku jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Na decyzję organu odwoławczego Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] złożyła skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd przypomniał, że sprawa toczyła się przed organami administracyjnymi dwukrotnie, w związku z poprzednią decyzją SKO w K. z dnia [...] grudnia 2004 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zauważył, że projekt decyzji w niniejszej sprawie nie został sporządzony w taki sposób, aby z niego wynikało, kto jest jego autorem. Ponadto projekt ten nie został uzgodniony stosownie do wymogu określonego w art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Za takie uzgodnienie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie sposób uznać uzgodnienia "zamiaru inwestycji" znajdującego się w aktach sprawy. Sąd stwierdził też, że organy orzekające w sprawie nie uwzględniły treści § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Na załączniku graficznym nr 2 decyzji nie wskazano bowiem granic obszaru analizowanego, co prowadzi do wniosku, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia, stwierdzający, iż wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, składające się z części tekstowej i graficznej, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe uchybienia doprowadziły do uwzględnienia skargi, pomimo nieuwzględnienia podniesionych w niej zarzutów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Przedsiębiorstwo Budownictwa i Obrotu Towarowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że uchylona decyzja nie została prawidłowo uzgodniona z zarządcą drogi oraz § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo przeprowadzono analizę cech zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich. W skardze kasacyjnej podniesiono też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z § 3 ust. 2, § 7 i § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na uchyleniu decyzji pomimo braku wpływu wskazanych naruszeń prawa materialnego (niezależnie od ich zasadności), na wynik sprawy, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji, pomimo braku naruszeń przepisów postępowania. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż w rozpoznawanej sprawie organem posiadającym kompetencje do ustalenia warunków zabudowy, a jednocześnie zarządcą drogi uprawnionym do uzgodnienia tej decyzji jest ten sam organ administracji – Prezydent Miasta Krakowa. W ocenie skarżącej Spółki, w sytuacji, gdy ten sam organ ma takie uprawnienia, to brak jest podstaw do wydawania odrębnego uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia poczynione na podstawie przepisów z zakresu dróg publicznych powinny stanowić część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. W niniejszej sprawie wydana decyzja określa wymogi w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz określa warunki realizacji inwestycji z punktu widzenia dopuszczalnych rozwiązań komunikacyjnych. W ocenie Spółki również brak wyrysowania na kopii mapy ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, granic obszaru analizowanego, nie może stanowić podstawy do uchylenia tej decyzji. Brak ten, w niniejszej sprawie wynikał bowiem ze zwykłego niedopatrzenia i nie mógł mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Za nieprawidłowe też, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, należy uznać wyrażenie wątpliwości przez Sąd pierwszej instancji co do prawidłowości określenia w uchylonej decyzji wysokości planowanej inwestycji oraz istnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej. Poprzestanie na wyrażeniu wątpliwości skłania do uznania, że Sąd w tym zakresie nie rozpatrzył i nie ocenił należycie materiału dowodowego w sprawie. Również brak czytelnego podpisu pod projektem decyzji nie stanowił poważnego naruszenia prawa, skoro z materiałów sprawy jednoznacznie wynika, iż projekt ten został sporządzony przez uprawnione osoby. Pismem z dnia 5 maja 2008 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 106 k.p.a., co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Wynika to z tego, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że przedmiotowe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie pozwoli ocenić czy nastąpiła ewentualnie błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego także podniesionych w skardze kasacyjnej. Po drugie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, który podlega uzgodnieniu, nie mógł zostać sporządzony wcześniej niż w dniu 16 maja 2005 r. Oznacza to, że będące w aktach administracyjnych uzgodnienie inwestycji nie jest uzgodnieniem decyzji w świetle art. 53 ust. 4 pkt 9 cyt. ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym. Wynika to z tego, że nie uzgadnia przedmiotowego projektu decyzji, gdyż jest sprzed jego sporządzenia oraz stanowi, że uzgadnia zamierzenie inwestycyjne (wniosek inwestora). Jednocześnie nastąpiło w niewłaściwej formie prawnej, tj. postanowienia wydanego na podstawie art. 106 k.p.a. w sytuacji gdy organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest równocześnie organem właściwym do wyrażenia opinii (karta nr 380 akt administracyjnych). Ponadto nastąpiło to po przekazaniu wniosku inwestora pismem z dnia 22 lutego 2005 r. (karta nr 338), lecz co wynika z daty zamieszczonej na analizie urbistyczno-architektonicznej została ona sporządzona dopiero w dniu 16 maja 2005 r. Oznacza to, że przedmiotowy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy przygotowany przez D. Z.-R. i E. A.-P. nie został uzgodniony, ponieważ w aktach administracyjnych sprawy jest tylko postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2005 r. uzgadniające pozytywnie zamiar inwestycyjny określony we wniosku PBiOT "[...]" Spółka z o.o. (karta nr 380 akt administracyjnych). Po trzecie, wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nakłada na wójta (burmistrza czy też prezydenta miasta), a więc organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, obowiązek wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (ust. 2). Natomiast będąca w aktach sprawy decyzja organu I instancji zawiera dwa załączniki. W załączniku nr 1 zostały określone warunki zabudowy terenu, jak i wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Natomiast załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w skali 1:1000 łącznie z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Z załącznika nr 2 wynika jednak, że określono tylko linie rozgraniczające teren inwestycji, nieprzekraczalną linię zabudowy dla funkcji mieszkalnej, nieprzekraczalną linię zabudowy dla funkcji usługowej oraz granice zajętego terenu pod infrastrukturę techniczną wraz z dojazdem. Oznacza to, że brak jest w tym załączniku graficznym wyznaczonych granic obszaru analizowanego – czyli niezgodnie z treścią decyzji z dnia [...] września 2005 r. Ponadto porównanie tego załącznika graficznego decyzji z załącznikiem graficznym analizy urbanistyczno-architektonicznej pozwala stwierdzić, że nie zawiera on granic obszaru analizowanego. Pozwala to stwierdzić, co zasadnie Sąd pierwszej instancji orzekł, że właściwe organy nie uwzględniły wymagań, które wprowadził § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w odniesieniu do części składowych decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższego przepisu częściami tymi są: część tekstowa decyzji (ust. 1), cześć graficzna decyzji (ust. 1), załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w postaci wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierających część tekstową i graficzną (ust. 2). Natomiast w świetle § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia właściwy organ jest zobowiązany sporządzić analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też nie został zrealizowany nałożony obowiązek określony w § 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia, stwierdzający, iż wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, składające się z części tekstowej i graficznej, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z tych względów nie jest także zasadny zarzut podnoszony w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania z powodu zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ cyt. ustawy p.p.s.a. w związku z "§ 3 ust. 2, § 7 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na uchyleniu decyzji pomimo braku wpływu wskazanych naruszeń prawa materialnego (niezależnie od ich zasadności) na wynik sprawy". Ponadto należy stwierdzić, że błędnie podniesiono w powyższych zarzutach ze skargi kasacyjnej, że naruszenie przepisów prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji spowodowało także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto łączy się to również z błędnym zarzutem ze skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji następujących przepisów prawa materialnego "przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie". Po pierwsze art. 53 ust. 4 pkt 9 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji nie została prawidłowo uzgodniona z zarządcą drogi. Po drugie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tej przyczyny, że w tej sprawie nieprawidłowo przeprowadzono analizę cech zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich. Wynika to także z tego, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego "przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie" jest błędnie sformułowany co uniemożliwia jego właściwe rozpoznanie. Jest to spowodowane tym, że określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dwie formy, tj. naruszenia prawa materialnego w drodze błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania nie mogą zachodzić jednocześnie, gdyż albo przepis niewłaściwie zinterpretowano lub niewłaściwie zastosowano. Ponadto w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego może być sformułowany tylko kiedy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony niewadliwie (wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt OSK 1950/04 oraz wyrok NSA z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt I FSK 175/05). Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżący podnosi także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, który także jest całkowicie chybiony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.