VII SA/Wa 1787/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. T., A. R. oraz P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 r., w której Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę wskazując, iż decyzja z dnia [...] marca 2003 r. dotknięta była wadą z art. 156 par. 1 pkt. 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa). W uzasadnieniu podniesiono, iż Prezydent Miasta K., na skutek wniosku złożonego przez M. B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej jako wz i zt) na rzecz M. B. [...] s.c. z siedzibą w K., natomiast pozwolenie na budowę zostało wydane na rzecz A. R., J. T. i P. K., zatem w stosunku do innego podmiotu wydano decyzję wz i zt, a w stosunku do innego - pozwolenie na budowę. Stanowiło to rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm., dalej jako Prawo budowlane). Ponadto osoby figurujące w decyzji zezwalającej na budowę nie są osobami, które złożyły wniosek o takie pozwolenie (wniosek złożyły I. M., a następnie M. B.). Wskazano także, iż M. B. [...], jak również A. R., J. T. i P. K. nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością. Nadto M. B. nie miała pełnomocnictwa do działania w imieniu Spółki [...]. Pismem z dnia 12 grudnia 2006r. pełnomocnik A. R., J. T. i P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2006r, zarzucając jej rażące naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2 i 4 kpa. Wniosek swój motywował tym, iż art. 32 Prawa budowlanego nie wprowadza obowiązku, by osoba, która stara się o pozwolenie na budowę, posiadała decyzję o wz i zt wydaną na jej rzecz. Osoba taka ma jedynie dysponować decyzją o wz i zt. Wskazanie w decyzji o wz i zt M. B. stanowiło niefortunność redakcyjną, gdyż działała ona z pełnomocnictwa [...]. Firma ta następnie straciła prawo do dysponowania nieruchomością. Prawo to przeszło na rzecz A. R., J. T. i P. K., zaś M. B. przedłożyła dokumenty świadczące o prawie dysponowania nieruchomością przez ww trzy osoby. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006r. wskazując, iż argumenty strony stanowią polemikę z decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Organ nie może ich rozpoznawać, gdyż w takiej sytuacji działałby jako trzecia instancja. Ponadto nie doszło w decyzji do rażącego naruszenia prawa. Takowe zachodziłoby, gdyby organ nie uwzględnił przesłanek do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia art. 32 Prawa budowlanego, tj. w sytuacji, gdy osoba starająca się o pozwolenie na budowę posługiwała się decyzją o wz i zt wydaną w stosunku do innego podmiotu. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, iż decyzja ta nie posiada wad wymienionych w art. 156 kpa, została wydana na podstawie obowiązujących przepisów, skierowana do osób będącymi stronami w postępowaniu przez właściwe organy, zatem nie doszło również do naruszenia art. 157 ani art. 158 kpa. Zarzuty naruszenia art. 32 Prawa budowlanego nie mogą zostać uwzględnione, gdyż dotyczą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2003r, natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest stwierdzenie, czy decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. posiada wady wskazane w art. 156 kpa. Rozpatrywanie zarzutów z art. 32 Prawa budowlanego stanowiłoby działanie organu trzeciej instancji. W skardze do WSA podniesiono, iż możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji, która stwierdzała nieważność decyzji. Rażącym naruszeniem prawa będzie utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji, gdy organ winien odmówić stwierdzenia nieważności, bo nie zachodziły ku temu przesłanki. W odpowiedzi na skargę wniesiono ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2007r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, która dokonywana jest na podstawie akt sprawy i stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002r, Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skarga w przedmiotowej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i dotyczy takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Postępowanie to stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 kpa, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem, czy decyzja taka jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 §1 pkt 1-7 kpa, przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony. Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995r., sygn. akt III A.R.N 22/95).Rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem, a ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006r., w której Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działający w sprawie jako organ drugiej instancji, zobowiązany tym samym do ponownej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa nie zbadał sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. Z orzeczeń NSA wynika, iż art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2002r. sygn. akt IV SA 2326/03, nie publik.). Badanie przesłanek z art. 156 §1 pkt 1-7 kpa nie może ograniczać się oczywiście do lapidarnego stwierdzenia, iż w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki z art. 156 kpa, jak to przedstawił organ odwoławczy. Koniecznym jest odniesienie się do dowodów, które potwierdzają tę tezę. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie jest, jak dowodził tego organ, ograniczona "instancyjnością". Postępowanie to jest postępowaniem nadzwyczajnym, zależnym od wystąpienia określonych przesłanek, a nie od instancji zajmujących się daną sprawą. Brak jest zatem przeszkód do badania w tym zakresie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji merytorycznej. Oczywistym jest, że zmienia się wówczas zakres kontroli wynikający zarówno z przedmiotu kontroli, czyli decyzji stwierdzającej nieważność, jak również istnienie lub nie przesłanek nieważnościowych dotyczących tej decyzji. Organ, kontrolując decyzję w postępowaniu nieważnościowym, ma obowiązek sprawdzić, czy stwierdzając nieważność decyzji właściwie zgromadzono materiał dowodowy i należycie go rozważono, a swe rozważania zawarto w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie nie uczyniono tego. Ustalenia organu są niekompletne i fragmentaryczne. Dopiero wszechstronne zebranie i wyjaśnienie materiału dowodowego może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres tego badania będzie jednak inny niż ten, do którego zobowiązany był organ w postępowaniu zwykłym. Nie budzi wątpliwości, iż decyzja o wz i zt została wydana na wniosek M. B. [...]. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. wynika, iż organ nie ma wątpliwości, że inwestorem była M. B. [...]. Na potwierdzenie tych okoliczności nie przeprowadzono jednakże żadnych ustaleń. Nie wyjaśniono, czy M. B. [...] projekt działała w swym imieniu, czy jako pełnomocnik inwestora, co wynikało z dalszych jej działań. Oceniając działania organu wydającego decyzję o wz i wt należy zauważyć, iż wątpliwości budzi to, czy organ ten był świadomy w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji roli M. B. [...] - jako pełnomocnika inwestora (co mogłoby wynikać np. z pisma z 19 września 2002 r). Pełnomocnictwo dla M. B. udzielone przez [...] pochodziło z dnia 15 lipca 2002 r., natomiast nie ustalono, jaki stosunek prawny łączył strony przed tą datą. Strona podnosi argument "niefortunności redakcyjnej" sentencji decyzji, gdyż M. B. działała jedynie jako pełnomocnik strony. Wskazuje na to okoliczność, iż o decyzję o pozwolenie na budowę wystąpiła również [...]. Ona też wystąpiła o przywrócenie terminu i uzupełnienie braków w dniu 2 grudnia 2002r. załączając pełnomocnictwo A. R., J. T. i P. K., jak zaznaczono, w związku ze zmianą stanu faktycznego i prawnego działek, na których miała powstać inwestycja, przy czym nie budziło wątpliwości organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę to, że spółka [...] działała jedynie jako pełnomocnik inwestora, a nie inwestor. Należy również zauważyć, iż art. 32 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego dopuszcza taką sytuację, w której osoba starająca się o pozwolenie na budowę dysponuje decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną jej pełnomocnikowi działającemu w imieniu i na rzecz inwestora. Należy zatem zbadać, co było zamiarem stron i organu wydającego przedmiotową decyzję. Bez tych ustaleń nie można wykluczyć sytuacji, iż decyzję o wz i zt wydano inwestorowi działającemu przez pełnomocnika, który również działał jako pełnomocnik inwestora przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Bez tych ustaleń nie można w chwili obecnej stwierdzić, czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż wniosek o pozwolenie na budowę wydano z naruszeniem art. 156 par. 1 pkt 4 kpa czyli, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną. Takie kategoryczne stwierdzenie jest przedwczesne. Organ podnosi, że ma wątpliwości, na podstawie pism z 12 sierpnia 2002 r. i 2 grudnia 2002 r., co do tego, kto jest inwestorem, gdyż pomimo pełnomocnictwa dla [...], w decyzji nie użyto wprost słowa inwestor. Zważyć należy, iż w czasie wydawania decyzji nie pojawiły się takie wątpliwości. Organ posiadał zapewne wiedzę, którą nie dysponuje obecnie. Wątpliwości, które są możliwe do usunięcia, nie są jednak przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ winien zatem powyższe okoliczności wyjaśnić. Należy również podkreślić, iż wbrew twierdzeniom organu, wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością nie jest uwarunkowane zakończeniem postępowania spadkowego. W sytuacji, gdy po przyjęciu spadku wszyscy spadkobiercy dysponujący udziałami ułamkowymi zawarli stosowne umowy, możliwe jest dysponowanie prawem do nieruchomości. Nie przesądzając rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż bez wyjaśnienia powyższych kwestii, nie można wyeliminować wątpliwości, czy zaskarżona decyzja nie została wydana pochopnie. Organ winien wyjaśnić i uzasadnić w decyzji, czy decyzja z dnia [...] kwietnia 2000 r. o wz i zt, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2003 r. nie zostały wydane dla strony działającej przez swojego pełnomocnika, a ponadto, czy nieprawidłowości przy przeniesieniu prawa do dysponowania nieruchomością z spółki [...] na skarżących miały charakter rażący. Powyższa analiza wskazuje, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, uznając to za niezbędne do załatwienia sprawy. Zakres w jakim uchylone decyzje nie mogą być wykonane określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.