II SA/Go 713/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant specjalista Sylwia Hwozdyk-Wojcieszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] r. W.S., zwrócił się do organu pomocy społecznej m.in. o przyznanie pomocy "w pokryciu kosztów przesłania pełnomocnictwa do sprawy z zakresu świadczeń z pomocy społecznej sygn. akt II SA/Go 127, 136, 137, 138, 139, 141, 142, 151, 164, 165, 166, 167 i 168/07 WSA w Gorzowie Wlkp. oraz adwokatom (...), gdyż nie mam na ten cel środków. Decyzją nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza S.a Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S., na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 4, art. 8, art. 9 ust. 8, art. 39 ust. 1-2, art. 11 ust. 2, art. 46 ust. 2, art. 106 ust. 1, 3 i art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593, z późn.zm.), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, póz. 950) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), odmówił przyznania W.S. pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów przesłania pełnomocnictwa adwokatom. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, bez dochodu co powoduje, że nie ma on środków na pokrycie podstawowych potrzeb bytowych, a szczególnie na zakup żywności. Kryterium dochodowe kwalifikujące stronę do otrzymania pomocy pieniężnej wynosi 477,00 zł. Dalej organ poinformował, że decyzją nr [...] przyznano W.S. zasiłek okresowy w wysokości 166,95 zł oraz przytoczył dane liczbowe dotyczące środków finansowych jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej w S. - z przeznaczeniem na pomoc w formie zasiłków i pomocy w naturze. Jednocześnie organ podkreślił, iż pokrycie kosztów przesłania pełnomocnictwa adwokatom nie jest związane z zaspokajaniem najistotniejszych potrzeb bytowych, które należy zabezpieczyć w pierwszej kolejności, stąd oparta na uznaniu administracyjnym odmowa przyznania świadczenia w tym zakresie jest zasadna. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył W.S. domagając się jej uchylenia, z powodu naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107§3k.p.a. Decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na fakultatywny charakter pomocy w postaci zasiłku celowego, którego przyznanie opiera się na uznaniu administracyjnym. W oparciu o przepis art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, organ stwierdził, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie wszystkich potrzeb. Nadto organ wskazał, na brak starań ze strony odwołującego się w kierunku poprawy swojej sytuacji życiowej, w szczególności brak zainteresowania składanymi propozycjami pracy. W.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia krzywdzących go decyzji organów pierwszej i drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie bę dąć jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zakresie tak określonej kognicji należy stwierdzić, iż skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje, iż W.S. jest osobą bezrobotną, gospodarującą samodzielnie, która nie uzyskuje stałego dochodu umożliwiającego zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, poza kwotami zasiłków z pomocy społecznej. Nie budzi również wątpliwości fakt, iż skarżący od wielu lat, systematycznie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Wnioskiem dnia 5 czerwca 2006 r. skarżący zgłosił organowi pomocy społecznej m.in. żądanie przyznania pomocy w pokryciu kosztów przesłania pełnomocnictwa do sprawy z zakresu świadczeń z pomocy społecznej (sygn. akt II SA/Go 127, 136, 137, 138, 139, 141, 142, 151, 164, 165, 166, 167 i 168/07) toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. oraz dwojgu adwokatom wskazując, iż nie posiada na ten cel środków. W pierwszej kolejności wskazać należy na dyspozycję przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze zm.), zgodnie z którą zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Powyższy katalog ma zatem charakter otwarty. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji odmowę udzielenia pomocy społecznej skarżącemu uzasadniły faktem, iż zgłaszana potrzeba nie jest związana z zaspakajaniem najistotniejszych potrzeb bytowych, które należy zabezpieczyć w pierwszej kolejności tj. żywności, ubrania, obuwia itp. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że na realizację zadań własnych Gminy w rozdziale zasiłki i pomoc w naturze otrzymuje miesięczną dotację w wysokości 36.416,67 zł. W miesiącu czerwcu 2007 r. o powyższe świadczenie ubiegało się około 54 osób oraz rodzin. Jednocześnie decyzją nr [...] organ przyznał W.S. zasiłek okresowy od dnia 1 czerwca do 31 czerwca 2007 r. w wysokości 166,95 zł, co w ocenie organu, winno zaspokoić najistotniejsze potrzeby bytowe. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również uznał udzieloną pomoc za wystarczającą wobec postawy skarżącego, który nie podejmuje starań w celu przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji życiowej, w szczególności nie podejmuje pracy. Ponadto Kolegium podkreśliło, iż strona ma przyznaną pomoc adwokata z urzędu, a wymienieni adwokaci reprezentują stronę na podstawie postanowienia sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, w żaden sposób wysokość przyznanej pomocy na konkretny cel nie uzasadnia jednak, co do zasady, odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie odrębnej potrzeby - kosztów przesłania dokumentów pełnomocnictwa do ustanowionych w ramach prawa pomocy pełnomocników lub sądu. Jako co najmniej przedwczesne, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, należy uznać argumenty użyte przez organy, jakoby pokrycie kosztów przesłania pełnomocnictw adwokatom, nie było związane z zaspakajaniem najistotniejszych potrzeb bytowych skarżącego. Śledząc tok argumentacji organów, w szczególności organu drugiej instancji, trudno wywieść logiczny wniosek, iż skarżący z zasiłku celowego w wysokości 166,95 zł ma pokrywać wszystkie najistotniejsze potrzeby bytowe. W przepisie art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, mamy do czynienia z powiązaniem specyficznej instytucji uznania administracyjnego polegającej na tym, iż organowi administracji przyznano możność dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, z pojęciami nieostrymi w postaci "niezbędnej potrzeby życiowej" oraz "warunków odpowiadających godności człowieka". Organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest do dokonania oceny, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy przyznanie skarżącemu wnioskowanej pomocy zmierzałoby do zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb i umożliwiło mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W razie zaistnienia wskazanych okoliczności istnieje możliwość odmowy przyznania pomocy społecznej jedynie wówczas, gdy przemawia za tym interes społeczny bądź przekraczałoby to możliwości organu (zostają zaspokojone niezbędne potrzeby innych osób i rodzin korzystających z ośrodka pomocy społecznej, których charakter uzasadnił ich zaspokojenie z pierwszeństwem przed konkretnie zgłoszona potrzebą). Przesłanki uzasadniające jednak odmowę przyznania pomocy muszą mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. W przeciwnym bowiem razie organ naraża się na zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Organy orzekające winny rozważyć wskazane przesłanki w kontekście okoliczności sprawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Rozstrzygając o przedmiotowym zasiłku, niewątpliwie należy kierować się również treścią art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Uwzględniając powyższe regulacje należało uznać, że organy rozpatrujące sprawę nie ustaliły w sposób rzetelny, czy skarżący spełnił przesłanki do uzyskania zasiłku w omawianym zakresie lub zaspokojenia jego potrzeby przez organ pomocy społecznej w inny sposób. Analizując akta sprawy należy podkreślić, iż organy nie podjęły niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, związanego ze zgłoszoną przez Wojciecha S.a potrzebą. Nie ustalono w jakikolwiek sposób jaki jest przedmiot spraw sądowoadministracyjnych, w których udzielenia pomocy skarżący się domagał, pomimo wskazania przez niego, iż dotyczą one świadczeń z pomocy społecznej. Nie sprecyzowano także np. w trakcie wywiadu środowiskowego w jakiej wysokości skarżący pomocy na przesłanie dokumentów pełnomocnictwa oczekuje, i ewentualnie w jakiej wysokości pomoc ze strony ośrodka pomocy społecznej byłaby niezbędna. Skoro organ nie ustalił przedmiotu spraw, w których pomocy w dochodzeniu swych praw przed sądem domagał się pośrednio skarżący, tym bardziej nie można zaakceptować lakonicznej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, a sprowadzającej się do tezy, że pokrycie kosztów przesłania pełnomocnictwa adwokatom ustanowionym w ramach przyznanego przez Sąd prawa pomocy lub sądowi, nie stanowi niezbędnej potrzeby. Wskazując, dowolnie że "wymienieni adwokaci reprezentują stronę na podstawie postanowienia sądu administracyjnego", Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło w tym zakresie wskazanie jakichkolwiek dowodów, w szczególności pominęło fakt, że skarżący wskazał na potrzebę przesłania pełnomocnictw dla pełnomocników w 13 sprawach sądowoadministracyjnych do sądu oraz wskazanych imiennie dwóch pełnomocników (co nie oznacza, iż we wszystkich wymienionych sprawach do udzielenia skarżącemu pomocy prawnej wyznaczono dla skarżącego tych samych pełnomocników.). Zauważyć w tym miejscu należy, że prawo strony do realnego skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika w dochodzeniu swych praw jest pochodne od konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Zasadniczo instytucją gwarantującą realizację tych praw - dla osób nie mogących ponieść kosztów postępowania sądowoadministracyjnego - jest przewidziane w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, prawo pomocy, obejmujące zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto w sprawach z zakresu pomocy społecznej stronie przysługuje ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż odmiennie od procedury cywilnej, omawiana ustawa nie zawiera przepisu, który co do zasady utożsamiałby wyznaczenie konkretnego pełnomocnika w ramach prawa pomocy przyznanego przez sad, z udzieleniem mu (w sposób dorozumiany) pełnomocnictwa. Oznacza to, że aby wyznaczony w tym trybie adwokat (radca prawny) mógł skutecznie reprezentować stronę w postępowaniu przed sądem administracyjnym, musi dysponować stosownym pełnomocnictwem, które należy przedłożyć sądowi przy pierwszej czynności. Strona ma zatem jedynie uprawnienie do skorzystania z pomocy prawnej świadczonej przez wyznaczonego adwokata, swoją wolę w tym zakresie może wyrazić w szczególności poprzez przedłożenie sądowi lub pełnomocnikowi dokumentu pełnomocnictwa. Jednocześnie przepisy ww. ustawy, nie przewidują wykładania z budżetu sądu kosztów kierowania do sądu lub pełnomocnika korespondencji. Ewentualnie strona może na mocy art. 200 ppsa, uzyskać od organu zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego (w tym kosztów korespondencji), ale tylko w sytuacji, gdy skarga zostanie uwzględniona. W kontekście takich regulacji organ administracji publicznej winien zatem ocenić wniosek strony, która domaga się sfinansowania kosztów przesłania pełnomocnictw dla ustanowionych w ramach prawa pomocy profesjonalnych pełnomocników - w sprawach z zakresu świadczeń z pomocy społecznej. Oczywiście to strona występująca ze stosownym wnioskiem musi wykazać konkretne okoliczności przemawiające za tym, że jest to jej niezbędna potrzeba bytowa. Nie bez znaczenia będzie to, jaki jest przedmiot konkretnej sprawy sądowej, czy dotyczy on w istocie realizacji "niezbędnej potrzeby bytowej", czy też może innego świadczenia w ramach pomocy społecznej oraz czy podejmuje starania celem efektywnego wykorzystania udzielonej pomocy. Niewątpliwie przewidziane sądowe prawo pomocy, jak i ewentualne świadczenia z pomocy społecznej powinny kompleksowo gwarantować dostępność do sądu tym osobom, które z przyczyn ekonomicznych nie są w stanie pokryć kosztów dochodzenia swych praw przed organami wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących ich bytu. Nie może bowiem budzić wątpliwości fakt, że do zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w rozumieniu przepisy art. 39 ustawy o pomocy społecznej, należy zaliczyć nie tylko pomoc finansową lub w innej formie udzieloną bezpośrednio np. na zakup żywności, leków, niezbędnych mediów, odzieży lecz również pomoc udzieloną pośrednio na te najistotniejsze potrzeby bytowe niezbędne do egzystencji. W ocenie Sądu, potrzeba taka może być w szczególności realizowana poprzez realne umożliwienie skorzystania przez obywatela z prawa do sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnej, która mu takiej pomocy odmówiła, czy też udzieliła w rozmiarze niższym od oczekiwanego. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 października 2005 r. w sprawie progu interwencji socjalnej (Dz.U. Nr 211, poz. 1762) Minister Polityki Społecznej wskazał, iż zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji branych pod uwagę przy ustalaniu progu interwencji socjalnej obejmuje wydatki na: żywność, mieszkanie, odzież i obuwie, edukację, ochronę zdrowia i higienę, transport i łączność oraz kulturę sport i wypoczynek. Rozpoznając zatem indywidualnie każdą zgłoszoną potrzebę w zakresie uzyskania pomocy społecznej, nie można ograniczać rozumienia pojęcia "potrzeby niezbędnej" jedynie do wykładni literalnej pojęcia przyjmując, że w ramach środków z pomocy społecznej możliwe jest zapewnianie środków służących jedynie "przetrwaniu" osoby i zaspokojeniu elementarnych potrzeb życiowych. Z drugiej jednak strony pomoc Państwa udzielana w tym zakresie nie może być zachętą dla osób prezentujących postawę roszczeniową skutkującą zgłaszaniem prowadzeniem licznych, lekkomyślnych, nieusprawiedliwionych żądań, a następnie prowadzeniem procesów bez liczenia się z kosztami ponoszonymi przez Skarb Państwa. W tym miejscu zastrzec trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 4 oraz art. 4 u.p.s. potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponadto osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wszystkie te aspekty muszą być uwzględnione przy badaniu przesłanek warunkujących przyznawanie przedmiotowej pomocy. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy wskazać, iż organy obu instancji wbrew przepisom art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie dokonały takich ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby Sądowi jednoznacznie ocenić, czy w okolicznościach konkretnej sprawy i przy uwzględnieniu uczynionych wyżej uwag, żądanie skarżącej w przedmiocie kosztów podróży do Sądu należy kwalifikować jako "niezbędną potrzebę bytową" w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Dodatkowo należy podkreślić, iż powołanie się na skromność środków finansowych oraz wymienienie tylko kwoty łącznej środków oraz przybliżonej ilości osób ubiegających się o pomoc w takim zakresie, nie wyczerpuje jeszcze wszystkich treści jakie winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego. Motywując wysokość przyznanej pomocy organ winien zatem w tym wypadku podać konkretnie wysokość kwoty jaką dysponował na udzielanie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości był przyznawany przeciętnie zasiłek celowy. Wadliwą w takim stopniu decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy dowolnie, bez ewentualnej weryfikacji ustaleń faktycznych sprawy, ocenił jako prawidłową i z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada w tej części wymogom art. 107 § 3 kpa. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd na rozprawie, na podstawie art. 106 § 3 a contrario ppsa, oddalił wniosek W. S. o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze tj. z dokumentów wskazywanych przez skarżącego OPS w S. i SKO w Z. od 1996 r. w sprawie o świadczenia z pomocy społecznej na okoliczność krzywdzenia jego rodziny przez Gminę S., przesłuchanie skarżącego na okoliczność zgłoszenia przez niego w dniu 30 sierpnia 1996 r. ustnego wniosku o pomoc i niedopełnienie obowiązku przez pracownika socjalnego sporządzenia protokołu z przyjęcia tego wniosku oraz uwzględnienia żądania z 25 września 2007 r. skierowanego do Burmistrza S. Zasadą postępowania sądowoadminisytracyjnego jest bowiem orzekanie na podstawie akt administracyjnych sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalania we własnym zakresie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Na podstawie przepisu art. 106 § 3 ww. ustawy, sąd wyjątkowo może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania Sąd zważył, iż dokumenty wskazane przez skarżącego nie dotyczą rozpoznawanej sprawy tj. zgłoszonego żądania udzielenia pomocy w pokryciu kosztów przesłania pełnomocnictw procesowych. W szczególności bez związku ze sprawą pozostaje kwestia treści jednego z licznych wniosków składanych do organu pomocy społecznej w sierpniu 1996 r. tj. ponad dziesięć lat przed datą orzekania organów w niniejszej sprawie. Przeprowadzenie natomiast dowodu z zeznań świadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalne. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję albowiem wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.