II OSK 1190/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1083/07 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1083/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę D. P. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Radomsko z dnia [...] grudnia 1998 r. znak: [...] o ustaleniu na wniosek [...] spółka z o.o. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wieży i montażu anten nadawczo – odbiorczych oraz kontenera dla stacji bazowej sieci telefonii cyfrowej GSM na działce oznaczonej nr ewid. [...] w S. R.. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim po rozpatrzeniu wniosku D. P. i T. S. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej, jako K.p.a. ) odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy Radomsko z dnia [...] grudnia 1998 r. znak [...]. Zarzuty wnioskodawców dotyczyły sprzeczności przedmiotowej decyzji z obowiązującym w dacie jej wydania planem zagospodarowania przestrzennego, nieustalenia odpowiedniego kręgu stron i niepowiadomienia wnioskodawców oraz innych osób o toczącym się postępowaniu a także braku uzgodnień z zarządcą drogi, do której przylega inwestycja. W uzasadnieniu organ administracji podał, iż decyzja z dnia [...] grudnia została wydana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm.) i na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radomsko, zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Radomsku z dnia 28 stycznia 1988 r. nr XXII/99/88 (Dziennik Urzędowy Województwa Piotrkowskiego nr 4 ze zm.). Według ustaleń powołanego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr ewid. [...], na której zrealizowana została inwestycja położona jest na obszarze upraw rolnych. Ustalenia tego planu są ogólne i nie można z nich wyprowadzić jednoznacznego wniosku o bezwzględnym zakazie wykorzystania gruntów rolnych kl. VI na cele zabudowy o charakterze nierolnym, tym bardziej inwestycji, która, jako stacja telefonii komórkowej jest stosunkowa nowa i szczególnego typu, której starsze plany zagospodarowania przestrzennego nie mogły przewidzieć. Nadto w pewnych sytuacjach plan na "terenach przeznaczonych pod uprawy rolne dopuszcza budowę obiektów uciążliwych dla otoczenia", których katalog nie jest zamknięty. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1999 r. nr [...] wydanej na podstawie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności. Natomiast odnośnie pozostałych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim stwierdziło, iż kwestie związane z brakiem udziału stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z winy organu administracji oraz wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, nie są przesłankami mogącymi powodować stwierdzenie nieważności decyzji, ale przesłankami, które na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a. mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez D. P. i T. S. na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Radomsko z dnia [...] grudnia 1998 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło argumentację w kwestii nie brania udziału strony w postępowaniu oraz wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu i ponownie stwierdziło, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1083/07 Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi D. P. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nie brania udziału w postępowaniu przez stronę bez jej winy stwierdzając, iż jest to przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i powoływanie takiej przesłanki w postępowaniu nieważnościowym jest niedopuszczalne. Zastosowanie zaś niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji, co jest już utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 23 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 1005/96 publik. LEX nr 45675, z dnia 17 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 758/98 publik. LEX nr 4510 i z dnia 14 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 343/01 publik. LEX nr 55741). Ponadto w uzasadnieniu podano, iż w przypadku, gdy jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoływana jest sprzeczność z ustaleniami obowiązującego w dacie wydania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest ustalenie treści tego planu dla nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Niezbędne jest więc wyjaśnienie, na jakich ustaleniach w tym zakresie oparł się organ administracji wydając kwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności, decyzję. Zdaniem Sądu I instancji ustalenia poczynione w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim są niewystarczające. Przede wszystkim Sąd zwrócił uwagę na to, że pomimo tego, że z decyzji Wójta Gminy Radomsko z dnia [...] grudnia 1998 r. wynika, iż stanowiący jej podstawę prawną plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Radomsko zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Radomsku z dnia 28 stycznia 1988 r. był zmieniany aneksami zatwierdzonymi uchwałami Rady Gminy w Radomsku z dnia 27 grudnia 1991 r. nr XVII/55/91, z dnia 17 lipca 1992 r. nr XXI/78/92, z dnia 25 września 1992 r. nr XXII/90/92 i z dnia 12 lipca 1996 r. nr XVIII/72/96 akta sprawy zawierają jedynie część opisową i graficzną planu w wersji z 1988 r. bez uwzględnienia zmian wynikających z tych aneksów. W związku z tym, nie można jednoznacznie stwierdzić, jakie w rzeczywistości były ustalenia tego planu dla działki nr [...] w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w jakiej wersji plan był przedmiotem rozważań organu i dlatego też nie można ocenić czy zasadna była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Radomsko z dnia [...] grudnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaniechanie wyjaśnienia powyższych kwestii stanowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Także wojewódzki sąd administracyjny nie podzielił stanowiska organu, iż zrealizowanie inwestycji stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ fakt realizacji inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Powyższe uchybienia przepisom postępowania zdaniem Sądu I instancji na podstawie art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej, jako p.p.s.a. ) powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lipca 2007 r. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, zarzucając: - naruszenie art. 106 § 3 w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia podjętych wątpliwości w sprawie i wezwanie organu do uzupełnienia akt sprawy; - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wobec niewłaściwego zastosowania tegoż przepisu i nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W oparciu o powyższe zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania o raz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 106 § 3 p.p.s.a, ponieważ jeżeli uznał, iż akta administracyjne są niekompletne to powinien wezwać organ do ich uzupełnienia i powołano orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptujące takie stanowisko. Jeżeli Sąd miał wątpliwości, która z wersji planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1998 r. i jej oceny, to taka wątpliwość powinna zostać usunięta na podstawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione są w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Nie jest też właściwy do zastępowania stron postępowania i korygowania, czy uzupełniania wniesionego przez nie środka zaskarżenia. Zgodnie natomiast z art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. "poprzez zaniechanie wyjaśnienia podjętych wątpliwości w sprawie i wezwanie organu do uzupełnienia akt sprawy". Przede wszystkim zwrócić trzeba uwagę na to, że to organ administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia ma obowiązek tak przeprowadzić postępowanie dowodowe, by zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, które umożliwiają odpowiednie załatwienie sprawy. Zastąpić organu w tym zakresie nie może sąd administracyjny, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Błędne jest postrzeganie postępowania sądowoadministracyjnego, jako kolejnego etapu służącemu ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Tymczasem celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest, zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim orzekało w trybie postępowania nadzwyczajnego na podstawie akt organu I instancji Wójta Gminy Radomsko oraz części opisowej i graficznej planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Radomsko zatwierdzonego Uchwałą nr XXII/99/88 Gminnej Rady Narodowej w Radomsku z dnia 28 stycznia 1988 r. Akta nie zawierają późniejszych zmian w w/w planie, które są wymienione w decyzji Wójta Gminy Radomsko z dnia [...] grudnia 1998 r. Wprawdzie organ wnoszący skargę kasacyjną zwrócił się do Wójta Gminy Radomsko pismem z dnia 17 kwietnia 2007 r. o nadesłanie min." wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia ( przy uwzględnieniu faktu, że plan był zmieniany )", jednakże odpowiedzi na to pismo brak w aktach sprawy. Również w tym samym piśmie zwrócono się o nadesłanie wyciągu z ewidencji gruntów odnośnie działki nr ewid. 489 celem sprawdzenia, jakie faktycznie jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, jednakże tego dokumentu również nie nadesłano. Z załączonej części graficznej planu nie można odczytać położenia działki ewid. Nr [...]. Przeprowadzając kontrolę decyzji administracyjnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższe dowody są niezbędne w celu ustalenia czy zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. i to obowiązkiem organu administracyjnego orzekającego w trybie nadzwyczajnym jest zgromadzenie materiału dowodowego w taki sposób, ażeby zostały wyjaśnione wszystkie wątpliwości pozwalające na przeprowadzenie kontroli legalności decyzji przez sąd administracyjny. Jak wspomniano wyżej sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego i nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracyjne ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Dlatego też zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 106 § 3 p.p.s.a jest niezasadny. W związku z powyższym drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145§ 1 pkt 1 lit. c, wobec prawidłowego jego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jest wadliwy. Z wymienionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a