VII SA/Wa 701/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. O. i W. O., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2005r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. G. pozwolenia na budowę garażu na terenie C. przy ulicy L. [...] na działce nr geodezyjny [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2007r., sygn. akt [...], w wyniku którego została uchylona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Organ wskazał, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie zawiera kompletnej oceny wskazywanych przesłanek nieważności, co narusza zasady określone w art. 7 i 77 § 1 Kpa. Ponadto zwrócił uwagę na fakt, iż organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji nie rozpatrzył wszystkich podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Organ podniósł, iż Sąd wskazał na konieczność rozważenia zgodności rozwiązań technicznych jakie przyjęto w projekcie budowlanym z przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 2002 Nr 75, poz. 690). Ponadto Sąd stwierdził, że oba organy nie stwierdziły naruszenia przepisów zawartych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, określających wymagane odległości w stosunku do granic nieruchomości i innych budynków na działkach budowlanych, gdy tymczasem przepis § 12 ust. 7 cytowanego wyżej rozporządzenia stanowi, że budynek inwentarski, budynek gospodarczy ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi nie może być sytuowany w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego albo budynku użyteczności publicznej, dla których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej działce. Zdaniem Sądu analiza zatwierdzonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego w tym projektu zagospodarowania terenu wskazywałaby, że zarzut skarżącej dotyczący naruszenia w/w § 12 ust. 7 cytowanego rozporządzenia mógłby być uzasadniony. Analizując ponownie akta sprawy zgodnie z wytycznymi Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja Starosty B. z dnia [...] lipca 2005r., nr [...], została wydana z naruszeniem § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie na podstawie wartości podanych w projekcie zagospodarowania działki można stwierdzić, iż odległość zaprojektowanego garażu usytuowanego na działce nr [...] zwróconego w kierunku działki [...] ścianą posiadającą otwór okienny od ściany budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr [...] wynosi około 3,5 m., zatem odległość pomiędzy tymi budynkami nie jest zgodna z przepisem § 12 ust. 7 w/w rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wskazał, że pozostająca w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ uznał go za nieuzasadniony, organ powołał się na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2006 r., z którego wynika, iż teren przedmiotowej inwestycji nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego od 1 stycznia 2004 r. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. G., wnosząc o jej uchylenie, jako naruszającej prawo oraz interes prawny skarżącej. Zdaniem strony skarżącej, niezrozumiałe jest dlaczego organ powołuje się na rzekome naruszenie §12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) i uznaje garaż za budynek gospodarczy, skoro nawet rozporządzenie Ministra Infrastruktury nie traktuje garażu jako budynku gospodarczego. Zgodnie bowiem z powołanym rozporządzeniem budynek gospodarczy to "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". W ocenie skarżącej, funkcji budynku gospodarczego nie można przypisać garażowi, ten ostatni służy bowiem wyłącznie do przechowywania samochodów i zgodnie z literaturą (choć garaż nie ma swojej definicji w prawie budowlanym) przy budowie garażu obowiązują takie same przepisy jak przy budowie domu mieszkalnego - a nie jak przy wznoszeniu budynku gospodarczego, ponadto wielu specjalistów podkreśla, że utożsamianie garażu z budynkiem gospodarczym jest "naciąganiem" i łamaniem prawa. K. G. wskazała ponadto, iż zgodnie ze sporządzonym projektem budowlanym, wybudowany na jej posesji obiekt jest garażem przeznaczonym na garażowanie jednego samochodu i składa się w całości z boksu garażowego, boks ten posiada bramę wjazdową (od strony szeregu garaży) i drzwi wejściowe od strony ogrodu (co umożliwia wejście do garażu poprzez drzwi balkonowe otwierające się na taras i ogród). Garaż ma wymiary: 4,5m x 8,5m (powierzchnia 38,25m2), jest wykonany estetycznie i nie jest budynkiem gospodarczym. Nadto skarżąca podniosła, iż ściana garażu z otworem drzwiowym i okiennym w ogóle nie jest zwrócona w stronę działki P. O., lecz w stronę budynku mieszkalnego skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję powołał się na związanie oceną prawną wyrażoną przez Sąd w wyroku z dnia [...] sierpnia 2007r. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Pamiętać także należy, że —jak stanowi art. 153 p.p.s.a. organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Podstawą prawną uchylenia przez Sąd wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2007r. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r. było naruszenie przez organ art. 7, 77 §1 kpa w związku z §12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) bowiem jak podkreślił Sąd w uzasadnieniu organy nie dokonały kompletnej oceny materiału dowodowego w kontekście istnienia przesłanek nieważności, zwłaszcza wobec podnoszonego zarzutu rażącego naruszenia §12 ust. 7 cytowanego rozporządzenia. Tak wyrażony pogląd prawny nie stanowi związania organu co do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Na wstępie zaznaczyć trzeba, iż niniejsza sprawa prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia, czy też braku przesłanek, wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, utrwalony jest pogląd, iż organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej "wszczyna postępowanie w nowej sprawie", w któym nie orzeka jednak co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wyd. 5, Warszawa 2003, s. 703-704 i powołane tam wyroki). Ten pogląd doktryny skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z §12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), bowiem o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717). Podkreślenia wymaga fakt, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. Nie ulega wątpliwości, iż przywołany przez organ §12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) określa wymagane przez prawo odległości budynku inwentarskiego, budynku gospodarczego od ściany budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego albo budynku użyteczności publicznej usytuowanego na działce sąsiedniej. Przepis ten nie odwołuje się do budynku garażowego, którego definicji Prawo budowlane nie zawiera. Legalna definicja budynku gospodarczego wyjaśnia, iż jest to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r. (sygn. akt IV SA 716/86), że: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z 29 czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V S.A. 86/92,publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym Sąd wyraził pogląd, iż "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156. § 1 pkt 2 kpa. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". W konsekwencji stwierdzić trzeba, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa Z tych względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z §12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690),co czyni skargę uzasadnioną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji, sprawy. Rozstrzygnięcie w pkt. II wyroku znajduje oparcie w art. 152 cytowanej ustawy.