II SA/Ke 702/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań J. O. oraz M. K. i Z. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2003 r. nakazującą inwestorom Z. i J. O. dokonanie rozbiórki samowolnie rozpoczętej budowy budynku gospodarczego konstrukcji murowanej przy wschodniej granicy nieruchomości położonej w [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że na wniosek M. K. w dniu 11 grudnia 2002 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na działce nr 88 w [...], gm. [...] i po ustaleniu, że przy wschodniej granicy działki prowadzona jest budowa budynku gospodarczego decyzją z dnia 24 stycznia 2003 r. nakazał Z. i J. O. wykonanie rozbiórki rozpoczętej budowy budynku gospodarczego, jednocześnie wskazując w uzasadnieniu, że słupy i ściany przy granicy działki, obniżone do wysokości 2,20m mogą pozostać, pełniąc funkcję ogrodzenia między posesjami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań J. O. oraz M. K. i Z. K. decyzją z dnia 20 marca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu podtrzymując stanowisko odnośnie kwestii pozostawienia przy granicy działki ściany obniżonej do 2,20m. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2006 r. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2003 r. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek decyzja organu I instancji wydana została zasadnie, to z uwagi na zmianę stanu faktycznego po jej wydaniu organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić zaistniałe zmiany, które powodują, iż postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku jest bezprzedmiotowe. Wykonanie czynności przez inwestorów polegające na rozebraniu trzech ścian budynku oraz rozebraniu ściany przy wschodniej granicy działki do wysokości 2,20m doprowadziło do sytuacji, w której nie można mówić o budowie budynku czy jego części, gdyż pozostawiony mur pełni obecnie funkcję docelową jako ogrodzenie, co zostało stwierdzone podczas oględzin w dniu 7 września 2004 r. Budowa ogrodzeń pomiędzy dwiema działkami stanowiącymi własność prywatną nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, niezależnie od konstrukcji i użytego materiału budowlanego, jeżeli jego wysokość nie przekracza 2,20m, zatem przedmiotowe ogrodzenie nie podlega nadzorowi organów budowlanych. Odnosząc się do argumentów odwołania J. O. organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji przez organ I instancji legalizacja samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie była możliwa i podlegały one przymusowej rozbiórce, a zatem rozstrzygnięcie organu I instancji było zasadne. Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania M. i Z. K., dotyczących kwestii usytuowania muru na ich posesji organ odwoławczy wskazał, iż po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego spornych działek nr 284/2 i 284/1 ewentualnego naruszenia własności można dochodzić przed sądami powszechnymi z powództwa cywilnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła M. K., zarzucając jej: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie oraz wadliwą wykładnię, - obrazę przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dacie orzekania przez organ odwoławczy pozostały fragmenty samowolnie wzniesionej przez inwestorów budowli, które organ mylnie uznał za urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, tj. ogrodzenie, gdyż z uwagi na położenie ich, co najmniej w części na działce skarżącej nie mogą one być uznane za ogrodzenie. Granica prawna wynikająca z dokumentów ewidencji geodezyjnej, przedstawionej przez uprawnionego geodetę na mapie, przebiega w połowie fundamentu budowli. Ostateczny przebieg granicy zostanie ustalony w toczącym się przez Sądem Rejonowym postępowaniu rozgraniczeniowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podnosząc, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż wybudowany samowolnie obiekt został rozebrany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie niniejszej dotyczyło "samowolnie rozpoczętej budowy budynku gospodarczego". W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję organu odwoławczego wskazał, iż prawidłowo stwierdziwszy zaistnienie samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nakazał w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego rozbiórkę rozpoczętej samowolnie budowy budynku gospodarczego przy wschodniej granicy nieruchomości położonej w [...], jednak z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa nie rozpatrzył argumentów dotyczących przebiegu granicy oraz kwestii toczącego się i nie zakończonego postępowania rozgraniczeniowego. Sąd podniósł, że wprawdzie budowa ogrodzeń pomiędzy działkami nie podlega nadzorowi budowlanemu, jednak inaczej wygląda kwestia budowy obiektu nie w granicy, ale obok granicy. Taki obiekt budowlany, którego przebieg nie pokrywa się z granicą nie może być uznany za ogrodzenie działki, stanowiące urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) i tym samym podlega nadzorowi budowlanemu. Należy także zwrócić uwagę na podniesioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprzeczność polegającą na tym, że organ stwierdzając, że nie jest możliwa legalizacja ani całości ani części inwestycji, zezwala w końcowej części uzasadnienia na pozostawienie części konstrukcji rozbieranej budowli w charakterze ogrodzenia pod warunkiem obniżenia go do wysokości 2,20m, czym faktycznie dokonuje częściowej legalizacji wspomnianej konstrukcji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa należy mieć na uwadze, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny może spowodować zmiana po wydaniu orzeczenia sądowego stanu prawnego, jeżeli powoduje on, że pogląd ten staje się nieaktualny, zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględniając powyższe musiał zatem mieć na uwadze stan faktyczny, który zaistniał w dacie rozstrzygania, a więc okoliczność, że inwestorzy częściowo rozebrali obiekt budowlany – budynek gospodarczy, wykonując częściowo nakazany przez organ I instancji nakaz rozbiórki. Pozostawiona jednak została jedna ściana tego obiektu, którą obniżono do wysokości 2,20m. Zdaniem organu ścianę tę można uznać za ogrodzenie, gdyż znajduje się ona w granicy nieruchomości stron, a jej wysokość nie przekracza dopuszczalnej wysokości 2,20m. Organ jednak nie badał przebiegu granicy między działkami stron i nie wziął pod uwagę, że granica jest sporna i toczy się postępowanie rozgraniczeniowe. Uznanie zatem, że pozostawiona ściana obiektu, którego nakazano rozbiórkę stanowi urządzenie budowlane - ogrodzenie, dla którego nie jest konieczne pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie nie zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, czym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 kpa, a także nie wykonano wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że budowa ogrodzenia między nieruchomościami stanowiącymi własność prywatną, o wysokości do 2,20m nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 i 30 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz, że w takim przypadku kwestia naruszenia własności usytuowaniem tego urządzenia budowlanego należy do właściwości sądów powszechnych. Jednak w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z budową ogrodzenia, lecz z samowolnie wykonanym obiektem budowlanym – budynkiem gospodarczym i pozostawioną jego częścią, stanowiącą ścianę o wysokości 2,20m. Jak podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2006 r. obiekt budowlany, którego przebieg nie pokrywa się z granicą nie może być uznany za ogrodzenie działki, stanowiące urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) i tym samym podlega nadzorowi budowlanemu. Organ nadzoru budowlanego winien był zatem ustalić, czy pozostawiona ściana samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego znajduje się w granicy, czy też obok granicy, uwzględniając stan prawny wynikający z orzeczenia o rozgraniczeniu. Położenie części budynku gospodarczego na terenie działki inwestora lub działki skarżącej wyklucza możliwość uznania jej za ogrodzenie. W takiej bowiem sytuacji stanowi ona podlegającą rozbiórce część samowolnie wykonanego i już częściowo rozebranego obiektu budowlanego. Nie można bowiem podzielić stanowiska organu, że "wybudowany samowolnie obiekt został rozebrany". Umarzając zatem postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości organ odwoławczy naruszył przepis art. 105 § 1 kpa, gdyż z przyczyn wskazanych wyżej nie można uznać, że brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 107 § 3, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 153 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c", art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ uzupełni we wskazanym zakresie materiał dowodowy w sprawie i wyprowadzi stosowne wnioski.