II OSK 113/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1912/07 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 113 / 14 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r., którą odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2006 r. Wojewoda Opolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] lipca 2006 r. oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. i G. U. pozwolenia na budowę, polegającą na przebudowie lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy wraz z dobudową schodów zewnętrznych do tego lokalu, na działkach nr [...] i [...] przy ul. K. w O. Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2006 r. B. D. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2006 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 K.p.a. Za fałszywe dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz za istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję wnioskodawca uznał: 1. oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które "nie miało dostatecznego oparcia w uchwale członków wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. K. i wobec tego było bezskuteczne prawnie a przy tym zawierało oświadczenia niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym", 2. oświadczenie z dnia 1 sierpnia 2006 r. złożone przez projektanta I. D. – G. dotyczące kwestii dopływu światła do lokalu w piwnicy, które "jest niezgodne ze stanem faktycznym i na dodatek jest celowo oparte na wprowadzającym w błąd organy administracyjne nieprawdziwym twierdzeniu, że łączna powierzchnia przeszklonych otworów w (...) lokalu w przyziemiu wynosi 5,07 m2". Oświadczenie to zawiera fałszywe dane, na co wskazuje opinia techniczna z dnia 16 grudnia 2006 r. W piśmie z 26 stycznia 2007 r. wnioskodawca powołał się również na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazując na niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu przed Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, gdyż postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2006 r. nie zostało doręczone jemu ani jego pełnomocnikowi. Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a. odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2006 r. Zdaniem organu w sprawie nie zachodziła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem uchwała wspólnoty mieszkaniowej z dnia 2 czerwca 2003 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie zawierała terminu ważności, a jej fałszywość nie została potwierdzona prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Nie zachodziła również przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a, ponieważ oświadczenie projektanta nie było brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym dobudowy schodów zewnętrznych. Odnośnie podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewoda stwierdził, iż nie może wkraczać w inne postępowanie, którego sam nie prowadził, nawet jeżeli postępowanie to prowadzone było równocześnie jako pomocnicze. Rozpoznając odwołanie B. D. od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność, iż Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie pozytywnie opiniujące przedmiotowy zamiar inwestycyjny bez poinformowania o tym wszystkich stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania dotyczącego decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] października 2006 r. Może ona natomiast stanowić podstawę wznowienia postępowania zakończonego tym postanowieniem. Sama decyzja z dnia [...] października 2006 r. została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 12 października 2006 r., co wyklucza zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nadto złożone w sprawie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opinia inż. E. K., kwestia łącznej powierzchni przeszkolonych otworów okiennych lokalu strony odwołującej, postanowienie Sądu Rejonowego w Opolu z dnia 2 marca 2007 r. nie stanowią o zaistnieniu w sprawie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył B. D., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, m.in. art. 7, art. 10, art. 15, art. 77, art. 106, art. 125 § 1, art. 145 § 1 i art. 151 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego stanowisko organu odnośnie wydania przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r. narusza art. 10 i art. 106 K.p.a. i powoduje wadliwość niniejszego postępowania. Nadto złożone przez inwestorów oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane są fałszywe. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na charakter instytucji wznowienia postępowania, Sąd pierwszej instancji odwołał się do przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. i wyrażony na ich tle pogląd, iż strona, która domaga się wznowienia na tej podstawie musi przedłożyć właściwemu organowi administracyjnemu dowód w postaci orzeczenia sądowego, stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Nie jest rzeczą organu administracyjnego przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Warunek ten uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych. Skarżący takiego orzeczenia nie przedłożył. Nie stanowi go również przedstawiona opinia z dnia 16 grudnia 2006 r. W odniesieniu do oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Sąd wskazał, że również w tym przypadku skarżący nie przedłożył orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego fałszywość tego dokumentu. Natomiast uchwała wspólnoty mieszkaniowej w oparciu, o którą złożono oświadczenie nie zawierała ani daty ważności, ani nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Analizując następnie przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., Sąd uznał, iż nie stanowi jej spełnienia opinia techniczna z dnia 16 grudnia 2006 r., bowiem powstała ona w dacie późniejszej niż decyzja z dnia [...] października 2006 r., jak również nie jest dowodem istotnym dla sprawy, gdyż z jej treści nie wynika, aby projektowane schody zewnętrzne i podest przesłaniały lokal skarżącego oraz powodowały niedopuszczalne zmniejszenie dopływu światła naturalnego do tegoż lokalu. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Okoliczność nie zapewniania skarżącemu udziału w postępowaniu przed Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, może stanowić podstawę wznowienia, ale tylko w postępowaniu zakończonym rozstrzygnięciem tego organu, nie zaś w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie Sąd wskazał na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że wydanie postanowienia na podstawie art. 106 K.p.a. bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę wznowienia postępowania w odpowiednim zakresie, tj. w tej części postępowania, która dotyczyła rozpoznania sprawy w trybie art. 106 K.p.a. Zgadzając się z powołaną w skardze uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPS 8/98, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można wyprowadzać wniosku, że organ wydający decyzję w postępowaniu "głównym" musi uwzględniać fakt, że postanowienie wydane w trybie "uzgodnieniowym" zapadło z naruszeniem zasady czynnego udziału strony, wskutek czego strona pozbawiona została możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie. Jak zaznaczył Sąd, skoro postępowanie prowadzone przed Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zakończyło się ostatecznym postanowieniem, to przesłanka wznowieniowa może mieć odniesienie do tego postępowania "uzgodnieniowego". Natomiast dopóki postanowienie to nie zostanie wzruszone w trybie nadzwyczajnym, organ wydający decyzję w oparciu o zawarte w nim stanowisko nie może kwestionować jego zgodności z prawem. Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie nie występuje żadna z powołanych przez skarżącego przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a. i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu i brak uwzględnienia skargi B. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., pomimo jej uzasadnionych podstaw; 2. art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu, że skarga B. D. jest bezzasadna i podlega oddaleniu w całości; 3. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię; 4. art. 10 § 1, art. 106 § 1 i § 5 oraz art. 125 § 1 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie przy dokonywaniu wykładni art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi B. D. poprzez uchylenie w całości zaskarżonej nią decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz o przyznanie stronie skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W razie uznania braku podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi B. D. w postępowaniu kasacyjnym w trybie art. 188 P.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz przyznanie stronie skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji wskazano na bezsporną w sprawie okoliczność faktyczną braku zapewnienia skarżącemu możliwości udziału w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 106 § 1 K.p.a. oraz brak doręczenia skarżącemu postanowienia wydanego przez ten organ, co stanowi o wystąpieniu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji istotnie narusza art. 10 i art. 106 K.p.a. Konserwator zabytków nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on jedynie powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która jest zawisła przed innym organem. Naruszenie przez ten organ pomocniczy podstawowej zasady zapewnienia stronie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, brak doręczenia jej postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r. i uniemożliwienie jego zaskarżenia, jako kwalifikowana wada tego postępowania narusza podstawowe zasady wyrażone w art. 10 § 1, art. 15 i art. 125 § 1 K.p.a. oraz powoduje automatycznie wadę całego postępowania prowadzonego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. W piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2008 r. uczestniczka postępowania G. S. zakwestionowała wniesioną w sprawie skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem w niej przedstawiony sprowadzał się do ustalenia, czy ewentualne wady dotyczące niezapewnienia stronie udziału w prowadzonym w trybie art. 106 § 1 i 5 K.p.a. postępowaniu oddziaływały na postępowanie główne w ten sposób, że można na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. żądać jego wznowienia, czy też do ewentualnego usunięcia tych wad konieczne jest wznowienie tzw. postępowania uzgodnieniowego. Odpowiadając na tak przedstawione zagadnienie, podzielić należało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji, znajdujące zresztą swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważyć trzeba, iż tzw. postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 106 § 1 i 5 K.p.a., chociaż ma charakter wyłącznie pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, jest postępowaniem autonomicznym w stosunku do tzw. postępowania głównego. Oznacza to, iż na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Organ administracji prowadzący postępowanie główne nie sprawuje nadzoru nad organami prowadzącymi postępowanie uzgodnieniowe i nie ma żadnych instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu kontrolować, czy weryfikować prawidłowość prowadzenia tego postępowania. Organ administracji prowadzący postępowanie główne nie posiada też żadnych możliwości wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach uzgodnieniowych. Obowiązek organu administracji, który prowadzi postępowanie główne, sprowadza się zaś do zawiadomienia strony o tym, że zwrócił się do innego organu o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 K.p.a.). Pozbawienie, zatem strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez tę stronę wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego. Zawarte w art. 126 K.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145- 152 K.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami, a więc m.in. takimi, o jakich mowa w art. 106 § 1 i 5 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 września 2005 r. sygn. akt II OSK 69/05; z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 239/08; z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1016/08 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przyczyn powyżej przedstawionych za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 10 § 1, art. 106 § 1 i 5 i art. 125 K.p.a. Ocena, bowiem, czy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu przed Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zakończonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., nie mogła zostać przeprowadzona na gruncie niniejszego postępowania. W konsekwencji oddaleniu podlegały również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 i art. 151 P.p.s.a. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.