I SA/Wa 856/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. I SA/WA 856/07 UZASADNIENIE Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. Spółka Akcyjna Centrala Zakładu [...] w W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, o nie urządzonej księdze wieczystej - utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji przytoczyła następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm.) nieodpłatnie własności nieruchomości szczegółowo opisanej w osnowie decyzji. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji podkreślił, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w faktycznym władaniu "P." bez tytułu prawnego, podlegała zatem komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy S. Odwołanie od decyzji Wojewody wniosły P. Spółka Akcyjna Centrala Zakładu [...] w W., wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Zarzuciły Wojewodzie naruszenie art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26 poz. 138) przez jego pominięcie, oraz naruszenie przepisu art. 5 ust. 1. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez jego nieuzasadnione zastosowanie, gdyż przedmiotowe mienie będące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w dyspozycji P., nie mogło podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa, bowiem nie należało wtedy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lecz do przedsiębiorstwa państwowego P. Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Komisja podniosła, iż z dokonanych ustaleń wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie państwowe (ogólnonarodowe), co potwierdza zaświadczenie Starosty W. z dnia 20 stycznia 2005 r. Użytkownikiem tego mienia były P., które nie przedstawiły jednak decyzji o ustanowieniu prawa zarządu nad użytkowaną nieruchomością. Wyłączeniu z komunalizacji podlega mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. znajdowało się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Do jednostek tych należały przedsiębiorstwa państwowe, które uzyskiwały prawo zarządu na podstawie decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lub na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy nabycia nieruchomości, wydanymi w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99), a wcześniej na podstawie decyzji o oddanie nieruchomości w użytkowanie na zasadzie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U. z 1961 r. nr 32, poz. 159), które następnie przeszło w zarząd. W orzecznictwie NSA rygorystycznie stosowana jest wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., która nakazuje przyjmować, że dla stwierdzenia zarządu nieruchomością przez jednostkę podległą ministrowi niezbędna jest decyzja o ustanowieniu zarządu na jej rzecz albo stosowna umowa cywilna (wyrok NSA z dnia 10.06.1998 r. I SA 1989/97 LEX nr 45054). Gdy żadnego z tych dokumentów nie ma – nieruchomość podlega komunalizacji. Ponieważ P. nie wykazały tytułu prawnego do spornego mienia – Komisja nie mogła podzielić ich poglądu, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie P. Ponadto przedsiębiorstwo państwowe P., choć ma ogólnokrajowy zasięg działania i jest nadzorowane przez właściwego ministra, nie zostało objęte wykazem przedsiębiorstw państwowych, których mienie nie podlega komunalizacji. Dlatego też mienie będące tylko w faktycznym posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa i nie ma zastosowania do tego przedsiębiorstwa art. 11 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa, stanowiła przed dniem 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe i należała wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.). Wobec tego Wojewoda prawidłowo stwierdził, że stała się ona z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym gminy S. na obszarze której była położona. Nadto organ pierwszej instancji miał obowiązek działać w tej sprawie z urzędu (art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) Nie było również podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na brak w nim cech bezprzedmiotowości. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. Spółka Akcyjna Centrala Zakładu [...] w W. W skardze zarzucili: 1. naruszenie art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie PKP (Dz. U. Nr 26 poz. 138) poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż nieruchomość położona w S., oznaczona w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], nr [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha o nie urządzonej księdze wieczystej, należała to terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy zastosowanie wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż nieruchomość ta stanowiła mienie P. w stosunku do którego wykonywały one wszelkie uprawnienia, 2. naruszenie art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. przez jego zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość stanowi mienie gminy S., w sytuacji gdy nie miał on zastosowania, albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie P., 3. naruszenie art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. przez pominięcie jego zastosowania do mienia będącego w dyspozycji P. mimo, że zostały one powołane do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa - zatem posiadane przez nie mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego stwierdzającą nabycie przez Gminę S. z mocy prawa własności nieruchomości. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje. Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985r, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżący, że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do P. Zgodnie bowiem z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych ( nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa działka gruntu stanowiła bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to - przy braku przesłanek wyłączeniowych - że stała się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy i utraciła charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). Strona skarżąca wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać. Z akt administracyjnych nie wynika, aby P. przysługiwały prawa do przedmiotowej działki gruntu. Jak wskazano wyżej na dzień 27 maja 1990 roku przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa oraz znajdowała się we władaniu P., jednakże bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. P. nie przedłożyło żadnego dokumentu z którego wynikałoby prawo zarządu do przedmiotowej działki gruntu według stanu na dzień 27 maja 1990 roku. Oznacza to, że P. nie może wylegitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo zarządu nieruchomością. Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak dokumentu, który wskazywałby tytuł prawny P. do władania tą nieruchomością, przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą. Brak po stronie P. tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega komunalizacji z mocy prawa. W niniejszej sprawie nie miał zastosowanie także art. 11 ust.1 pkt. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Otóż po pierwsze, określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym - to jest posiadanie określonego tytułu prawnego (którego P. do przedmiotowej nieruchomości nie miało), a po drugie przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy W wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie zostało ujęte przedsiębiorstwo państwowe P. Przywołany przez stronę skarżącą w skardze art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie PKP (Dz. U. Nr 26 poz. 138) stanowi: 1. Mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. 2. Mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. 3. PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie. 4. PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Przepis ten, jako norma powszechnie obowiązującego prawa, ma charakter abstrakcyjny i nie odnosi się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Z tej ogólnej normy ustawowej nie można wyprowadzić prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, że nieruchomość ta stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo P. w toku jego działalności. Określone prawo do nieruchomości państwowej takie jak zarząd, użytkowanie, czy użytkowanie wieczyste w myśl przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji) bądź cywilnoprawnego (umowy). Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla P. do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - a zatem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Dolnośląskiego są zgodne z prawem. Powyższe stanowisko jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - vide wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1259/05 , wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji