II GZ 220/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt III SA/Po 24/07 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z 16 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. rozpoznając wniosek M. K. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nią decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu powyższego postanowienia podał, że decyzja, do której odnosił się przywołany wniosek M. K., uchyliła decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2006 r., cofającą zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Sądu, tego rodzaju rozstrzygnięcie skutkuje pozostawieniem w obrocie wydanego skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przez co nie istnieje zagrożenie wywołania przez ten akt jakiejkolwiek szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obawy skarżącej, że wskutek niewstrzymania wykonania decyzji organu odwoławczego będzie ona zmuszona wkrótce do zaniechania handlu napojami alkoholowymi, Sąd uznał z podanych względów, za niezasadne. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła M. K., wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego lub jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżąca wyjaśniła, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji narazi ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowoduje trudne do odwrócenia skutki, ponieważ zmuszona będzie zapewne zaniechać wkrótce handlu napojami alkoholowymi, co jest podstawą prowadzonej działalności gospodarczej i źródłem utrzymania. W opinii skarżącej, wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powody uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia mogą w konsekwencji skutkować wydaniem w przyszłości niekorzystnej dla niej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że rozpoznawany w niniejszej sprawie wniosek skarżącej o wstrzymanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie, niemniej argumenty uzasadniające takie stanowisko Sądu nie do końca pozostają trafne. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykonanie aktu administracyjnego polega na faktycznym zrealizowaniu uprawnień lub obowiązków zawartych w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej. Wykonanie może dotyczyć jedynie aktów zobowiązujących, aktów ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, czy też aktów, na podstawie których dany podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki. Chodzi więc tu o akty, które zmieniają sytuację prawną stron postępowania, a nie o akty nietworzące praw dla tych podmiotów (por. Lidia Klat-Wertelecka, Wykonalność aktu administracyjnego, w: J. Zimmermann (red.) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 545 i nast.). Mając na uwadze charakter opisywanej instytucji procesowej, przyjąć należy, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. i przekazująca temu organowi sprawę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do ponownego rozpatrzenia nie należy do aktów kwalifikujących się do wykonania w znaczeniu tu omawianym. Z tego względu, a więc niemożności stwierdzenia zaistnienia w zaskarżonym akcie materialnoprawnego elementu wykonalności, który mógłby podlegać wstrzymaniu, brak jest podstaw by możliwe było rozważenie przez Sąd powstania w sprawie następstw, jakie mogłoby wywołać wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postaci zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Ujęta przez Sąd pierwszej instancji, jako skutek wydania decyzji kasacyjnej, okoliczność pozostawania w dalszym ciągu w obrocie prawnym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie może być podstawą sprzeciwiającą się powstaniu negatywnych następstw dla działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą, skoro decyzja kasacyjna nie ma cech wykonalności i nie można domagać się jej wstrzymania. Kasacyjny charakter rozstrzygnięcia oznacza, że decyzja administracyjna nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków na adresata tego rodzaju decyzji, albowiem obowiązki prawne, jakie są związane z powyższym aktem, dotyczą jedynie organu administracji publicznej, a nie strony postępowania. Nie dochodzi zatem w sprawie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, a decyzja organu odwoławczego wywołuje jedynie skutki procesowe polegające na ukształtowaniu toku postępowania poprzez zwrócenie sprawy cofnięcia zezwolenia do organu niższej instancji. Na gruncie niniejszej sprawy, przesłanki wstrzymania wykonania decyzji należy wiązać z sytuacją, jaka dopiero mogłaby powstać w przyszłości, gdyby doszło do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji ostatecznej, rozstrzygającej w sposób niekorzystny dla skarżącej kwestię obowiązywania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił zażalenie oddalić.