II SA/Go 722/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Kamila Karwatowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], nr [...]. Decyzją nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., Z-ca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., na podstawie art. 7 pkt 5, art. 39 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 4 w związku z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zmianami) i § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił przyznania D.B. pomocy w postaci zasiłku celowego na wydatki związane z dojazdem na rozprawy administracyjne do Gorzowa Wlkp. w dniach 4, 11 i 20 września 2007 roku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w związku z wnioskiem D. B. o udzielenie pomocy finansowej na dojazd do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rozprawę, pismem z dnia 14 sierpnia 2007 roku poinformowano wnioskodawczynię, iż w celu rozpatrzenia wniosku niezbędne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Równocześnie zawiadomiono D. B. o wyznaczonym z urzędu na dzień 24 sierpnia 2007 roku terminie wywiadu środowiskowego. Nawiązując do w/w pisma w dniu 17 sierpnia 2007 roku, D.B. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej pisemną informację o zgodzie na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pod warunkiem udzielenie pomocy pieniężnej. W dniu 24 sierpnia 2007 roku pracownik socjalny nie zastał wnioskodawczyni w mieszkaniu w związku z czym nie przeprowadził wywiadu pozwalającego ustalić, czy D.B. spełnia przesłanki określone ustawą o pomocy społecznej uzasadniające udzielenie pomocy. W decyzji wskazano także, iż zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej w oparciu o dokumentację prowadzonego postępowania stwierdzono, iż nieobecność wnioskodawczyni w miejscu zamieszkania w wyznaczonym dniu świadczy jednoznacznie o braku współpracy w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji. Bez wywiadu środowiskowego trudno jest określić czy pomoc na wnioskowany cel stanowi niezbędną potrzebę bytową przy czym w bezpośrednim związku z art. 4 pozostaje art. 11 ust. 2, który stanowi, iż brak współdziałania z pracownikiem socjalnym skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D.B. wyrażając swoje niezadowolenie z zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i ze sposobu działania organu pomocy społecznej w sprawach z jej wniosków. Kwestionując wskazaną wyżej decyzję strona jednocześnie podała, iż organ l instancji nadużywa swoich uprawnień, wymagając przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, za każdym składanym wnioskiem o pomoc. Nadto strona skarżąca uważa, iż bezzasadnie organ pomocy społecznej do przeprowadzenia wywiadu wyznacza po dwóch pracowników socjalnych. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r, nr 98, poz. 1071, z późn. zmianami) w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 7 pkt 5, art. 11 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4, 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, że stanowisko organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Ponadto Kolegium stwierdziło, że wywiad środowiskowy jest kluczowym dowodem w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, bowiem pozwala na ustalenie, czy faktycznie istnieje rzeczywista potrzeba wsparcia osoby w formie żądanej pomocy i czy zgodnie z przepisami osoba ubiegająca się o pomoc kwalifikuje się do udzielenia takiej pomocy. Organ odwoławczy wskazał także, iż z akt sprawy wynika, że D.B. uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego Ge9° aktualizacji), przy czym organ l instancji podejmował wszelkie działania, aby wywiad aktualizacyjny przeprowadzić w miejscu zamieszkania strony. Organ administracyjny aby ocenić, czy osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej spełnia warunki wskazane w przepisie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy , ustalenia w tym zakresie winien oprzeć na wywiadzie środowiskowym. Nadto organ wskazał, że w myśl art. 4 wskazanej wyżej ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy są zobowiązane do współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. W sytuacji więc kiedy osoba lub rodzina uniemożliwia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego Gego aktualizacji), będącego podstawowym dowodem w toczącym się postępowaniu, to upoważnia to do uznania o braku współdziałania takiej osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji i uzasadnia odmowę przyznania pomocy zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D.B. stwierdziła, że zaskarżone decyzje naruszają rażąco prawo doprowadzając skarżącą do bezradności, nie rozwiązują problemów z jej trudną sytuacją życiową i materialną i nie pozwalają zaspokoić podstawowych potrzeb życiowych przez co narażają jej interes prawny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga okazała się zasadną w tym zakresie, w jakim pozwoliła na kontrolę prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji organu drugiej instancji. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznych reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. zwana dalej "u.o.p.s.") oraz - stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a.". Na podstawie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. można stwierdzić, iż organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób okoliczności mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. W samej decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przechodząc do rozważań na temat materialnoprawnego aspektu rozstrzygania w kwestii zasiłku celowego należy uznać, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, co oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1998r. l SA 984/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2003r., II SA/Kr 2627/2001). Spełnianie kryteriów ustawowych przez osobę zainteresowaną nie oznacza obowiązku przyznania jej tego świadczenia, ponieważ organ może je przyznać, lecz nie musi. Należy jednak pamiętać, iż decyzja o przyznaniu zasiłku jest wydawana w granicach tzw. uznania administracyjnego, to jednak każda sprawa wymaga dogłębnej analizy i wyjaśnień, które muszą mieć odzwierciedlenie m.in. w postępowaniu dowodowym. Przepis art. 39 "u.o.p.s." wskazuje komu oraz w jakiej sytuacji przysługuje pomoc w formie zasiłku celowego. Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 4 tej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) stanowi, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Redakcja powyższego przepisu wskazuje, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie świadczenia z tytułu pomocy społecznej obligatoryjnie przeprowadza wywiad środowiskowy bądź jego aktualizację w przypadku ubiegania się o przyznanie takiego świadczenia po raz kolejny oraz w przypadku, gdy organ poweźmie informację o zmianie danych zawartych w wywiadzie przeprowadzonym przed wystąpieniem przez stronę o przyznanie kolejnego świadczenia z pomocy społecznej. W niniejszym przypadku organ pierwszej instancji podjął decyzję o sporządzeniu wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby, zebranie niezbędnej dokumentacji (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie wywiadu środowiskowego). Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że w dniu 17 sierpnia 2007r. powiadomiono D. B. o tym, iż w dniu 24 sierpnia 2007 roku przeprowadzony zostanie w jej mieszkaniu wywiad środowiskowy. W dniu 24 sierpnia 2007 roku pracownik socjalny nie zastał D. B. w jej mieszkaniu. W ocenie organów obu instancji zachowanie wnioskodawczyni polegające na nieobecności w umówionym dniu w mieszkaniu wnioskodawczyni oznaczało brak współdziałania z pracownikiem socjalnym skutkujący wydaniem decyzji odmawiającej przyznanie świadczenia. W tym miejscu należy wskazać, iż specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawców. Obowiązani są oni do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 "u.o.p.s."), a przyjęcie biernej postawy stanowić może podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 "u.o.p.s."). Obowiązek współdziałania osoby z organem dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego (udzielenie organowi niezbędnych informacji, wskazanie, sprecyzowanie potrzeb). Bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia jednak organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 11 ust. 2 "u.o.p.s.". Oznacza to, że organ administracyjny w oparciu o przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dają podstawy do stwierdzenia istnienia przesłanek przyznania świadczenia, możliwa jest odmowa jego przyznania z powołaniem na art. 11 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z 16 października 2007 roku sygn. akt l OSK 59/07). W niniejszej sprawie organy obu instancji w oparciu o posiadane informacje i dowody nie odniosły się do sytuacji bytowej skarżącej uznając, iż jej nie zastanie w mieszkaniu w wyznaczonym dniu oznacza bierną postawę wnioskodawczyni, a tym samym stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Zastosowanie jednak przez organ l instancji przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej było w tym przypadku przedwczesne, albowiem przepis ten nie dotyczy kwestii dowodowych. Należy wskazać, że w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jak wskazano wyżej, wywiad stanowi szereg czynności postępowania dowodowego (rozmowa, zebranie dokumentów, przeprowadzenie obserwacji) utrwalonych w formie kwestionariusza. Forma ta powinna być zachowana także wtedy, gdy osoba ubiegając się o przyznanie świadczenia, utrudnia przeprowadzenie wywiadu. Brak współdziałania wnioskodawczyni z pracownikiem organu nie może również stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należało oprzeć na podstawie materiału dowodowego jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie (rozmowa z rodziną skarżącej, obserwacja jej warunków zamieszkania). Samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy poprzez odmowę przeprowadzenia wywiadu nie jest wystarczające do przesądzenia, że wobec takiej osoby nie zachodzi okoliczność określona w art. 39 ust 1 "u.o.p.s.". Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo trzeba wskazać, iż organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., w świetle, którego organ ten powinien był uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji, przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wskazując jednocześnie na konieczność wyeliminowania uchybień wynikających ze wskazanych powyżej naruszeń. W tej sytuacji Sąd uznał, że doszło do naruszenia wyszczególnionych wyżej norm postępowania, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) -uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.