I SA/Wa 1773/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi H. M. i A. M. na postanowienie Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] maja 2007 r., [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia H. i A. M. (zwani dalej skarżącymi) utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], uzgadniające projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wraz z remontem elewacji i dachu, zmianie sposobu użytkowania części poddasza na lokal mieszkalny, położonego na działce nr [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] w P. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Miejski Konserwator Zabytków w P. uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wraz z remontem elewacji i dachu, zmianie sposobu użytkowania części poddasza na lokal mieszkalny, położonego przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że budynek mieszkalny przy ul. [...] jest elementem zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków miasta P. pod nr [...]. Przedmiotowy budynek to murowana, piętrowa willa z 2 ćwierci XX w. należąca do zespołu reprezentacyjnych willi zbudowanych w okresie międzywojennym wzdłuż ul. [...] i zachowanych do dziś w pierwotnej formie. We wniosku skarżących z dnia 11 stycznia 2006 r. o ustalenie warunków zabudowy (uzupełnionym w dniu 9 marca 2006 r.) wskazano, że inwestycja będzie obejmowała m.in. dobudowę dwóch tarasów ze schodami i balkonów na piętrze, rozebranie i wybudowanie nowego wiatrołapu, podniesienie dachu, wykonanie okien połaciowych, zmianę kształtu kominów. Organ pierwszej instancji stwierdził, że taka rozbudowa naruszyłaby walory architektoniczne i zabytkowe obiektu, doprowadzając do niekorzystnych zmian w architekturze budynku a przez to zatarcia jego cech stylowych i zniszczenia oryginalnych elementów wystroju zabytkowego obiektu. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] września utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego postanowienia Minister stwierdził, że przebudowa przedmiotowego budynku polegająca w szczególności na zbudowaniu tarasu z balkonem, podwyższeniu dachu i wybiciu okien w każdej połaci dachu mansardowego; zastąpieniu okna znajdującego się na środkowej osi ryzalitu drzwiami typu porte fenetre i poprzedzeniu ich tarasem i schodami oraz na budowie balkonu na tej samej osi w partii poddasza i zastąpieniu okna drzwiami balkonowymi w elewacji wschodniej; na rozebraniu istniejącej przybudówki i budowie nowej z wejściem od strony ulicy przy jednoczesnej zmianie drzwi na zamknięte łukiem pełnym w elewacji północnej, nadałoby willi nowy wyraz architektoniczny, zakłócający dotychczasowe proporcje. Organ stwierdził, że ochrona zabytków architektury przede wszystkim ma na celu zachowanie i utrzymanie ich substancji autentycznej, określonej przez rzut budynku, bryłę czy oprawę architektoniczną elewacji. W związku z powyższym wszelkie zmiany w ww. elementach budynku nie są możliwe do akceptacji przez organy ochrony zabytków. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi H. i A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono, że w wyniku braku zgody na przebudowę nie mają możliwości dokonania żadnego remontu budynku stanowiącego ich własności. Tym samym nie mogą korzystać w praktyce ze swojej nieruchomości i wykonywać prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Zgodnie z art. art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje m.in. po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, którego zgoda jest wymagana w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską. Opinia ta jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jednak orzecznictwo sądowe określiło granice swobody, z jakiej może korzystać organ podejmujący decyzję w ramach uznania administracyjnego, jak również wymagania, jakie musi spełniać taka decyzja (postanowienie). W wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981/1/57) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że granicę uznania administracyjnego wskazuje zasada wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązująca organy administracji do załatwienia sprawy "mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony". Natomiast szczególne wymagania wobec decyzji uznaniowej sprowadzają się do tego, że z uzasadnienia takiej decyzji musi wynikać, że nie nosi ona cech dowolności (wyrok NSA z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV SA 893/97 (LEX nr 45905). W przedmiotowej sprawie te wymagania nie zostały spełnione, ponieważ organy opiniując projekt decyzji skoncentrowały się wyłącznie na ocenie wpływu planowanej przebudowy na wartość zabytkową willi, zapominając że przedmiotem wpisu do rejestru zabytku nie jest konkretny budynek jako dzieło architektury lub budownictwa lecz w tym przypadku zespół urbanistyczno-architektoniczny. Historyczny zespół budowlany, stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Obowiązkiem organów była zatem ocena potencjalnych skutków zabudowy dla ochrony całego zespołu urbanistyczno - architektonicznego nie ocena tylko i wyłącznie ograniczona do samego budynku, który nie jest wpisany do rejestru zabytków. Oczywistą rzeczą jest, że inny musi być zakres oceny ochrony historycznego zespołu budynków, a inny kiedy do rejestru wpisany jest sam budynek. Takiej oceny w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia, jak również w postanowieniu organu pierwszej instancji w ogóle nie ma. Brak oceny we wskazanym przez Sąd zakresie powoduje, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a tym samym został naruszony zarówno art. 7 jak i art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Rozpatrując ponownie sprawę organ wyjaśni w sposób wszechstronny wpływ projektowanej zabudowy na zabytek czyli zespół urbanistyczno-architektoniczny. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.