II SA/Lu 787/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Wójta Gminy z dnia [...]., Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz.2019 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania A. Ł. uchyliło decyzję Wójta Gminy nakazującą mu wykonanie w podmurówce ogrodzenia wybudowanego w północnej części działki nr 1082/2 dwóch otworów o przekroju 10 cm na wysokości terenu: jednego otworu w połowie odległości pomiędzy granicą z działką nr 1081/2 a bramą w ogrodzeniu, drugiego w połowie odległości pomiędzy bramą a granicą z działką nr 1083/1, określającą termin wykonania tych czynności na dzień 30 maja 2007r. i nakazało A. i W. małżonkom Ł. wykonanie jednego otworu o średnicy 10 cm na wysokości terenu w cokole we wschodniej części ogrodzenia od strony działki nr 1082/3 w odległości 50 m od północnego krańca tego ogrodzenia w terminie do 28 września 2007r., w pozostałej części zaś Kolegium utrzymało przedmiotową decyzję w mocy. Z uzasadnienia wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z. S., właściciela działek nr 1082/3 i 1083/1 graniczących od strony wschodniej z działką A. Ł. Wnioskodawca poinformował organ I instancji, że A. Ł. wybudował na terenie swojej działki nr 1082/2 od strony północnej i częściowo od strony wschodniej (a więc w granicy z działką 1082/3) ogrodzenie na cokole betonowym, oraz że za ogrodzeniem od strony północnej składuje ziemię, przez co zmienił naturalny kierunek spływu wód opadowych i obecnie wody zalewają działki sąsiednie. W dniu 30 marca 2007r. organ I instancji przeprowadził oględziny, w toku których A. Ł. wyjaśnił, że wzdłuż granicy jego działki 1082/2 na działce Z. S. nr 1082/3 znajduje się rów, do którego spływała woda, a który jest systematycznie zasypywany przez Z. S. Obecnie, dzięki ogrodzeniu woda spływa wyłącznie po działce A. Ł. w kierunku ul. Ź. (południowa strona działki). Z. S. natomiast oświadczył, że właśnie przed wybudowaniem ogrodzenia woda spływała za oborą od strony zachodniej po działce A. Ł. nr 1082/2, natomiast obecnie zalewa działki sąsiednie. W piśmie uzupełniającym Z. S. wyjaśnił ponadto, że A. Ł. zepchnął warstwę ziemi i utwardził betonem plac, przez co zmienił konfigurację terenu. Jesienią 2006r. przy ogrodzeniu od strony północnej wykonał cokół oraz usypał za tym ogrodzeniem dużą hałdę ziemi, przez co woda z pól spływa wyłącznie na jego działkę nr 1082/3, zalewając zwłaszcza w okresie wiosennym posesję i czyniąc wiele szkód. Zdaniem Z. S. istniejące na jego działce zagłębienie wystarcza do odprowadzania wody spływającej tylko z jego działki, a nie dodatkowo z działki A. Ł. Zagłębienie to jest naturalne, nie jest rowem melioracyjnym i jego zadaniem nie jest zbieranie wody z sąsiednich działek. Zagłębienia takie istniały również na działce A. Ł., który jednak je wyrównał i zasypał. Z. S. przyznał, że i on zasypuje stopniowo zagłębienie, porośnięte dużymi drzewami. Organ I instancji uznał, że A. Ł. zmienił naturalny spływ wód opadowych poprzez wybudowanie ogrodzenia na betonowej podmurówce i składowanie poza północną częścią ogrodzenia ziemi pochodzącej z wykopów pod ogrodzenie, dlatego zobowiązał go do wykonania w podmurówce w północnej części dwóch otworów o przekroju 10 cm na wysokości terenu, jednego otworu w połowie odległości pomiędzy granicą z działką nr 1081/2 a bramą w ogrodzeniu, drugiego w połowie odległości pomiędzy bramą a granicą z działką nr 1083/1. Odwołanie złożył A. Ł. podnosząc, że nie zmienił stanu wody na gruncie i kierunku ich spływu i stwierdził, że woda spływa naturalnie na działki nr 1082/3 i 1083/1, gdyż wynika to z ukształtowania terenu uwidocznionego na załączonej mapie - jego działka nr 1082/2 jest bowiem posadowiona wyżej od działek sąsiednich. W jego ocenie przyczyną zalewania tych działek jest fakt, że istniejący na działce nr 1082/3 rów jest stale zasypywany przez Z. S., dlatego woda rozpływa się po całej jego działce. Wbrew ustaleniom organu I instancji ogrodzenie zatrzymuje wody opadowe na działce nr 1082/2, dlatego nie spływają one po działkach sąsiednich, natomiast woda znajdująca się poza ogrodzeniem spływa w sposób naturalny, zgodnie ze spadkiem terenu. Poza tym jego zdaniem składowana ziemia nie zmieniła naturalnego kierunku spływu wód deszczowych na działki sąsiednie. W postępowaniu odwoławczym Z. S. wniósł natomiast o nakazanie A. Ł. wykonania 3 otworów w cokole ogrodzenia od strony północnej, gdyż 2 są niewystarczające, ponieważ duże ilości wody wiosną i jesienią nie pomieszczą się w jednym otworze od strony północnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu oględzin częściowo uwzględniło zarzuty odwołania. Podtrzymując ustalenia organu I instancji, iż na przedmiotowej działce doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie Kolegium stwierdziło jednak, że nakazanie przez organ wykonania otworów tylko w północnej części ogrodzenia nie przywraca w sposób wystarczający naturalnego spływu wód opadowych, który - jak wynika z ukształtowania terenu – powinien odbywać się częściowo po działce Z. S. Z tego względu Kolegium nakazało wykonać dodatkowy otwór w cokole ogrodzenia od strony wschodniej, tak by wodę z otworu (w północnej części ogrodzenia) od strony działki 1081/2 odprowadzali po swojej działce 1082/2 A. i W. Ł., zaś wodę z otworu (w północnej części ogrodzenia) od strony wschodniej - po swojej działce nr 1082/3 Z. S. Skargę do sądu administracyjnego wniósł Z. S., domagając się uchylenia decyzji Kolegium. Zdaniem skarżącego, wskazany w decyzji sposób przywrócenia prawidłowych stosunków wodnych nie zapobiegnie zalewaniu jego działki. Zarzucił, że organy w ogóle nie odniosły się do składowanej za ogrodzeniem od strony północnej ziemi, która w jego ocenie również zakłóca naturalny spływ wody. Skarżący podniósł, że organ w dowolny sposób określił nałożone na A. Ł. obowiązki, ponieważ powinien był w postępowaniu przeprowadzić dowód z opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie widział potrzeby powołania biegłego, a skarżący o to nie wnosił. Zdaniem Kolegium zalegająca za ogrodzeniem ziemia nie ma negatywnego wpływu na stosunki wodne – można nawet przyjąć, że ziemia leżąca na trasie spływu wody zatrzymuje ją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 77 § 1, 80, 84§1 i 107 § 1 kpa. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Mając na uwadze przepisy prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy oraz jakie dowody należy przeprowadzić w celu udowodnienia tych faktów. Zgodnie natomiast z przepisem art.77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, by na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą nie tylko na organie pierwszej, ale również drugiej instancji, co wynika z przepisu art.136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem zastosowania właściwej normy prawa materialnego. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2001r., Nr 115, poz.1229 ze zm.) właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. (ust. 3) Obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie było zatem - zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami postępowania wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 84 § 1 i 130 kpa - dokładne ustalenie, czy nastąpiła zmiana stanu wody, czy zmiana ta wywołuje szkody na gruntach sąsiednich, a następnie albo nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. Zdaniem Sądu okoliczności te organ powinien był ustalić w oparciu o opinię biegłego specjalisty, powołanego z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 84 §1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna. Wiadomości specjalne są bowiem konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, CH Beck, s.411) Zarówno ustalenie czy wskutek stwierdzonych w toku postępowania administracyjnego czynności faktycznych strony nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy właśnie ta zmiana spowodowała szkody na gruntach sąsiednich, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania dalszym szkodom tj. określenie "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń. W ocenie Sądu nie jest możliwe dokładne ustalenie samodzielnie przez organ jedynie na podstawie map i oględzin naturalnego spływu wody – w ten sposób organ może jedynie ogólnie określić ukształtowanie terenu. Tym bardziej organ nie posiadając wiadomości specjalnych nie jest w stanie ustalić, w jaki sposób zmienił się naturalny spływ wody opadowej wskutek dokonania zmian na gruncie i w jakim zakresie zmiany te wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, zwłaszcza, jeśli ze zgromadzonych dowodów wynika, że również właściciele działek sąsiednich dokonali czynności faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na stosunki wodne na gruncie. Wiedzy fachowej wymaga jednak przede wszystkim wskazanie przez organ, w jaki sposób właściciel gruntu, który dokonał zmiany stanu wód ma zapobiegać szkodom w przyszłości. Nakazanie przez organ wykonania określonych urządzeń wymaga precyzyjnej znajomości działania tych urządzeń, a do tego potrzebna jest specjalistyczna wiedza. O ile w niniejszej sprawie organy były w stanie samodzielnie ustalić na podstawie oświadczeń stron oraz oględzin, że wykonane przez A. Ł. ogrodzenie na betonowej podmurówce zmieniło stan wód na gruncie i spowodowało zalewanie sąsiednich działek, o tyle nie były one władne bez specjalistycznej wiedzy stwierdzić, że wykonanie dwóch (w decyzji Wójta Gminy) czy trzech (w decyzji Kolegium) otworów w podmurówce jest wystarczające do zabezpieczenia działek sąsiednich przed zalewaniem i że właśnie takie, a nie inne urządzenia zapewnią naturalny tj. zgodny z ukształtowaniem terenu odpływ wody opadowej. Tylko bowiem biegły specjalista był w stanie określić, jaka część wody w sposób naturalny powinna spływać po działce nr 1082/3 należącej do Z. S., a jaka po działce A. Ł. nr 1082/2. W konsekwencji tylko specjalista potrafi wskazać sposoby przywrócenia naturalnego spływu wód, zmienionego wskutek wybudowania ogrodzenia, dlatego za nieuzasadnione należy uznać samodzielne, niepoparte wyliczeniami matematycznymi "intuicyjne" ustalenie przez Kolegium, że większa część wody powinna spływać na działkę A. Ł. przez dwa otwory wykonane w ogrodzeniu od strony północnej, zaś jakaś jej część przez otwór we wschodniej części ogrodzenia po działce Z. S. Również tylko specjalista był w stanie prawidłowo ocenić, czy składowana ziemia (hałda) znajdująca się poza północną częścią ogrodzenia ma wpływ na zmianę kierunku odpływu wód opadowych - zdaniem bowiem Sądu, ogólna wiedza, jaką posiadają organy nie była wystarczająca dla takiej oceny. W tej sytuacji stwierdzić należy, że nakazanie w decyzji wykonania trzech otworów jest dowolne i nie daje podstaw do przyjęcia, że zapewni to zgodny z ukształtowaniem terenu odpływ wody i zapobiegnie szkodom. Powyższe oznacza, że organy administracyjne naruszyły zasady postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji – przepisy prawa materialnego - i z tego względu, na mocy art.145 § 1 ust.1 lit. "a" i "c" oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) Sąd orzekł, jak w sentencji.