I SA/Wa 1694/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Narodowego [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku "A" o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Ł. prawa własności nieruchomości położonych w Ł. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów obręb [...] jako działki: nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m². Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.,), zwanej dalej "ustawą komunzalizacyjną", stwierdził nabycie przez Gminę Ł. prawa własności nieruchomości położonych w Ł. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów obręb [...] jako działki: nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² (obecnie oznaczonych jako działka nr [...]). Z uwagi na brak zaskarżenia przedmiotowej decyzji, stała się ona ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2001 r. wystąpił "A", zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 5 ust. 1 powołanej ustawy komunalizacyjnej z uwagi na fakt, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji sporne nieruchomości położone w Ł. przy ul. [...] nie stanowiły mienia Skarbu Państwa, lecz były własnością "B". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - rozpoznając w trybie nadzorczym niniejszy wniosek - decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego stanowił art. 5 ust. 1 powołanej ustawy komunalizacyjnej, w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ wskazał, iż w aktach sprawy wykazano, że [...] Zakłady [...] w Ł. na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowały się tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości, albowiem nie posiadały żadnego z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 lub art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Organ podkreślił, iż komunalizacja z mocy prawa jest zdarzeniem prawnym o zasięgu ogólnokrajowym i ze zdarzeniem tym wiąże się wyznaczona przez ustawodawcę data 27 maja 1990 r., co oznacza, iż przy wydawaniu decyzji wojewoda musi kierować się stanem prawnym nieruchomości obowiązującym w tej dokładnie dacie. Zatem zdaniem organu fakt późniejszego przeniesienia prawa własności przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz "B" nie może mieć wpływu na zmianę sytuacji istniejącej w dniu 27 maja 1990 r., gdyż sporządzony akt notarialny z dnia 29 lutego 2000 r. przenoszący własność spornych nieruchomości na rzecz "B" – poprzednika prawnego "A" – nie wprowadza zmian w zakresie prawa własności tych nieruchomości z datą wsteczną. Nie zgadzając się z niniejszą decyzją, "A" wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż ustawodawca uzależnił nabycie przez gminę mienia Skarbu Państwa od legitymowania się przez Skarb Państwa prawem własności do tego mienia, dlatego dla skuteczności nabycia mienia niezbędne jest nie tylko ustalenie prawa własności w dniu 27 maja 1990 r., ale również ustalenie, że prawo to przysługuje Skarbowi Państwa także w dniu wydania decyzji przez wojewodę na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Rozpoznając niniejszy wniosek, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2007 r. uznając, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsce rażące naruszenie prawa, a tylko w tej kwestii mógł orzekać organ działający w trybie nadzoru, a skoro nie wystąpiły przesłanki, które uzasadniałyby potrzebę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył "A", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, art. 51 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 6, 7, 35, 77 i 80 K.p.a. Skarżący podniósł, iż dla skuteczności nabycia mienia niezbędne jest nie tylko ustalenie prawa własności w dniu 27 maja 1990 r., ale również ustalenie, że prawo to przysługuje Skarbowi Państwa także w dniu wydania decyzji przez wojewodę. Zatem przesłanka własności Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości musi być spełniona także w chwili orzekania w sprawie komunalizacji. W ocenie skarżącego w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...], tj. [...] kwietnia 2001 r., Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości i w związku z powyższym nieskuteczne było nabycie mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 Kpa. Pamiętać przy tym należy, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej postępowanie administracyjne może zakończyć się wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność, odmawiającej stwierdzenia nieważności albo stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, czy też wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania art. 158 Kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ustawowej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 Kpa), co oznacza, że wyeliminować z obrotu prawnego można tylko taką decyzję, co do której nie ma wątpliwości, iż jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Ponadto podkreślić należy, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydawania tej decyzji. Oznacza to, że decyzja, co do której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a niezgodność ta odpowiada co najmniej jednej z ustawowo określonych przesłanek warunkujących nieważność. Skarżący wskazuje, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jednak należy przypomnieć, iż w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że aby stwierdzić nieważność decyzji konieczne jest ustalenie, że wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, istnieje w samej decyzji, a więc wskazać, iż decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w konkretnym przepisie prawa bądź, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz należy ustalić, że naruszenie prawa, o którym wyżej mowa, ma rażący charakter (vide wyrok NSA z 8.10.1999 r. IV SA 1646/97 niepublikowany, wyrok NSA z 4.07.2001 r. l SA 275/00 niepublikowany). Należy w całości podzielić pogląd organu, że komunalizacja z mocy prawa jest zdarzeniem prawnym o zasięgu ogólnokrajowym i ze zdarzeniem tym wiąże się wyznaczona przez ustawodawcę data 27 maja 1990 r. W tej dacie nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, co nie jest kwestionowane przez strony. Natomiast akt notarialny przenoszący prawo własności przedmiotowej nieruchomości ze Skarbu Państwa na rzecz "B" został sporządzony w dniu 29 lutego 2000 r., a więc, jak słusznie wywiódł to organ nie może mieć żadnego wpływu na ocenę przesłanek komunalizacji wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. Skoro zatem nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa w tej dacie, to nie było żadnych przeszkód do wydania decyzji komunalizacyjnej. Wydając decyzję deklaratoryjną organ administracji publicznej nie może bowiem kreować dodatkowej przesłanki komunalizacji nie wynikającej z normy zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej – tj. dysponowanie nieruchomością przez Skarb Państwa w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej. Dlatego w sposób prawidłowy Minister uznał, że wydanie decyzji przez Wojewodę [...] nie narusza żadnej normy prawnej w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. Nie wiadomo również w jaki sposób wpływ na ocenę legalności decyzji komunalizacyjnej ma art. 51 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie ustanawia żadnych negatywnych przesłanek komunalizacji. W oparciu o powyższe należy zauważyć, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając stwierdzenia nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej nie naruszyły prawa, ponieważ w tych okolicznościach sprawy niedopuszczalne było wyeliminowanie decyzji komunalizacyjnej z obrotu prawnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.